我国犯罪治理的大数据与大趋势

 卢建平

我们已经进入大数据时代。如何从多源、分散的大数据中发现趋势、找出规律，科学治理犯罪，这是本次讲座的宗旨所在。在切入正题之前，有两个前提问题需要交待清楚。第一，为什么需要犯罪统计？犯罪统计有助于我们更全面、客观地了解犯罪状况，科学地治理犯罪，并对犯罪治理的业绩进行科学评估。第二，为什么强调犯罪治理？对于犯罪，通常我们是在打击、惩罚、预防视角上进行探讨的，但实践证明，这些方式并没能有效地控制犯罪增长。这就迫使我们转变思维，把犯罪和治理联系起来，用治理而非单纯打击的方式应对犯罪，这也是近年来国内犯罪学和刑事政策学新的发展动向。
一、我国犯罪治理的大数据
我们统计了新中国成立以来的犯罪数据，并按不同标准作了界分。第一个是按照时间标准，以改革开放为界，分为改革开放前后两大阶段。1978年党的十一届三中全会的召开与1979年刑法典的颁布仅一年之隔，前后犯罪统计因此有很大的不同。第二个是以刑事政策为标准，可以分为三大阶段：1949年至1956年，实行镇压与宽大相结合刑事政策的阶段；1956年到2004年，实行惩办与宽大相结合刑事政策的阶段；2004年以来，实行宽严相济刑事政策的阶段。
我们来看一下新中国成立以后到改革开放前的犯罪数据，如图1，纵轴是公安机关的刑事立案数，横轴是年份。我们从1950年开始统计。1950年，刑事案件的立案数超过50万件，按照当时的人口比例，犯罪率大概在万分之九左右。图中有几个V字形的波线，表明犯罪案件数量高低程度。以1956年为例，刑事案件的年立案数不到20万件，如果按犯罪率来看大约是2.9/10000，这一时期被犯罪学界和相关政府部门视为新中国成立以来社会治安的黄金时期，但实际情况未必如此。相应地，当图表中表示犯罪案件数量的曲线上升时，社会治安也不见得就是那么糟。
图1 1950年至1977年刑事立案数(万件)
(图略)
下面再分析一下改革开放以来，刑事案件数量的变化，具体数据见图2:
图2 1978年至2014年刑事立案数(万件)
(图略)
如果说1977年以前犯罪统计曲线总体平稳、不时下行的话，1978年以后犯罪曲线的走势基本上是一路上扬的。其实，犯罪曲线下坡，实际情况不一定就那么好，犯罪曲线爬坡，实际情况也未必那么糟。这里面有一个特殊的背景是我们应该清楚意识到的：1979年，我国两部重要的法律——刑法和刑事诉讼法制定并颁布了。那么，刑法典颁布以前的那些犯罪是依据什么认定的？这个统计又是如何进行的？我们后面再详细解释。
二、对犯罪大数据的理性分析
我将从三个大问题着手，对犯罪大数据进行理性分析。第一个大问题是如何看待犯罪数量的增长，对此，我着重从以下两点进行分析：
第一，犯罪总量增长与结构变化分析。看了前面两张图表，我们有一种直觉，就是犯罪越来越严重，犯罪对社会的危害也日益严重。如果仅从这一趋势就作如此断言，未免过于简单，甚至有些杞人忧天。因为仅从数量的角度并不能说明全部问题，关键是看犯罪现象内部结构的变化。根据我们的研究，改革开放以来，虽然我国刑事立案数和犯罪率一直在上升，刑事立案数已经接近650万件的水平，犯罪率也达到了约45/10000的高度，但是这并不可怕，因为深入分析后会发现，我国犯罪现象正呈现一个“双降”“双升”的趋势。
所谓“双降”，是指两类指标在下降：一是近年来八类严重暴力犯罪的犯罪率逐年下降，据公安部2013年统计数据，八类严重暴力犯罪在全部刑事案件中的占比首次跌入30%以下，大约为29%。与此同时，我们再分析一下各种犯罪所占的比重，以2014年全国法院审理刑事案件数量为例，按其在全部刑事案件中所占比例的高低，依次是盗窃罪、故意伤害罪、危险驾驶罪、交通肇事罪等。盗窃罪案件21万多件，故意伤害罪案件是13万件，危险驾驶罪案件是11.1万件，交通肇事罪案件是8.3万件，危险驾驶罪和交通肇事罪案件合计是19.4万件。再看这几个罪的刑罚，交通肇事罪最高处以七年有期徒刑，危险驾驶罪最高处以六个月拘役，盗窃罪以前是重罪，经过逐步修正，现在已不再是一个那么严重的罪名，故意伤害罪占比处在第二位，抢劫、强奸、故意杀人等犯罪则排在非常靠后的位置，强奸罪案件是2万件左右，故意杀人犯罪案件在2014年约1.1万件。二是重刑率在下降。目前，我国轻刑重刑的分界线是五年有期徒刑，在所有被判决有罪的罪犯中，对判处五年以上有期徒刑、无期徒刑乃至死刑的罪犯称为重刑犯，重刑犯在所有犯罪中所占比率叫重刑率。对判处五年以下有期徒刑、拘役、管制、定罪免刑的罪犯，称为轻刑犯，轻刑犯在犯罪中所占比率叫作轻刑率。近年来，我国重刑率呈现逐渐下降的趋势，在“严打”时期比例最高，曾高达47%，到了1995年，重刑率降到45%,1996年是44%，到了2002年、2003年大约下降到22%左右，2014年是9.43%，到了2015年则下降到9.37%。
与“双降”趋势相对应的是“双升”趋势：一是轻微犯罪率大幅度上升，二是轻刑率稳步提升。以危险驾驶罪为例，2011年5月1日，《刑法修正案(八)》生效，增设了危险驾驶罪，到2011年底，这一罪名累计发案5万件，2012年的数据是8万件，2013年9.1万件，2014年11.1万件。自2014年以来，危险驾驶罪案件在整个刑事案件数量中的比重已经明显超过10%，在个别省份甚至超过1/7。
我国从《刑法修正案(八)》开始，在重罪和轻罪之外，又设置了一类新罪，我们称之为微罪。微罪是指最高法定刑仅为拘役、管制的犯罪。《刑法修正案(九)》继续增设了两个微罪罪名，即代替考试罪、使用虚假身份证件罪。随着犯罪结构的变化，我国轻刑率一直在上升。从2003年的约78%上升到2015年的90.5%。可见，通过对犯罪案件内部结构、层次的变化分析可知，“犯罪数量增加就意味着犯罪现象越来越严重，或者社会治安状况越来越差”的说法并不成立。
第二，犯罪数量增长的客观与主观分析。犯罪数量增长究竟是一个纯主观或者纯客观的现象，还是主观客观交织混合的复杂现象呢？我们以最常感受到的且在刑事立案数中占比最高的犯罪——盗窃罪为例进行分析。在我国，盗窃罪属于数额犯，以一定的盗窃数额为入罪标准，标准以上为刑事案件，标准以下为治安案件，而数额是与时俱进的，而且以前是有城乡差别的。在改革开放以前，盗窃犯罪和盗窃违法的立案标准规定为农村15元、城市25元。1984年公安部将盗窃罪的立案标准提高到农村40元、城市80元。当年11月，最高人民法院、最高人民检察院又把立案标准提升到200元，不再区分农村和城市。为什么要在短时间内不断提高盗窃罪的立案标准？回顾历史可知，1983年，我国决定发动“严打”运动，从1983年8月到1984年7月，是“严打”运动的第一个阶段。“严打”追求立竿见影的效果，为了彰显“严打”的成效，我们上调盗窃罪的立案标准，第一次将立案标准从农村15元、城市25元上调到农村40元、城市80元，有效果但不明显；第二次统一上调到200元，效果就比较明显了。比如，我国1982年犯罪案件总数为748476件，而1984年为514369件，一下子减少了234107件，而1982年和1984年盗窃罪的立案数分别为609481件和395319件，减少了214162件，在减少的刑事案件数量中，盗窃罪案件占比91.48%。所以，提高盗窃罪的立案标准，提升盗窃罪的入罪门槛，有利于降低犯罪案件总量，凸显“严打”效果。这次立案标准调整成功了，导致后几年犯罪数量比较平稳，但1989年以后犯罪数量又开始快速上升了，怎么办？再次上调犯罪标准。1991年底，最高人民法院、最高人民检察院将盗窃罪的立案标准从200元提升到300—600元，这一上调，犯罪案件总数又掉下来了，平稳的犯罪状况又维持了几年，一直到1997年刑法全面修订前。1997年刑法全面修订后，为什么犯罪数量又迅速上升了呢？因为1997年刑法降低了很多犯罪的门槛，增加了很多新的情形，比如将“多次盗窃”由原来的治安案件升格为刑事案件，这个因素加进来以后，刑事犯罪案件的数量又往上走。借鉴前两次上调立案标准的做法，1997年，最高人民法院、最高人民检察院又将盗窃罪的立案标准从300—600元上调到500—2000元。由此，我们可以发现，犯罪数量的大小，不仅取决于经济和人口数量的增长，也和刑事政策的调整、法律的变化(犯罪门槛的提高或者降低)，特别是法律框架内某些技术手段(比如立案标准、追诉标准)的调整等主观因素具有更直接的关系。因此，不能单纯因为案件数量增长，就断言犯罪越来越严重；也不能因为看起来犯罪越来越严重，就决定对犯罪保持高压态势，不能抱守“严打”的观念不放。
第二个大问题是如何评价犯罪数量的增长。在新中国67年的发展史中，在相当长的时间内是没有刑法的，1979年以后才有了刑法典。就犯罪治理而言，确立依法治理的历史也不长。因此，对我国犯罪现象的演化要有个正确的估计，因为之前我们没有刑法，这些犯罪认定的依据和标准是什么，这些数据是怎么得来的需要研究。
所幸，1979年以后我们进入了一个有刑法的时代，特别是近年来，随着民主法治的推进，司法公开逐步成为时代潮流。从官方统计数据看，我国的犯罪现象并未失控。犯罪学上有实际犯罪、公开犯罪、被起诉犯罪、法定犯罪的区分。立案数量相当于是公开的犯罪案件数量，乘以破案率就是破获的犯罪案件数量。按国外的分法，先是起诉的犯罪案件，再到法院审理的犯罪案件，最后是被法院判决有罪的犯罪案件。以日本为例，从最开始起诉的犯罪案件数量到最后被判决有罪的犯罪案件数量，有一个较大的剪刀差。也就是说，很多人的确受到了犯罪的侵害，但其诉求最终是否能够得到满足，其所追求的正义最终是否得到了实现，侵犯其权益的人是否受到起诉，是否被审判，是否被处以刑罚呢？就目前情况来看，有罪判决的比例是很低的。在我国，很多数据都是一种自我评价，即调查主体对自我(所属群体)行为进行的调查。因此，为了保持调查数据的客观真实性，我们还应当增加一种调查，叫做被害人调查(victim survey)。通过被害人调查，可以真实反映人民群众遭受犯罪侵害情况。在官方统计和被害人调查之间，存在一个数额差，用专业术语来说就是犯罪黑数。在犯罪现象的评价问题上，不能一直是自我评价，而应该通过中立的、独立的第三方来进行评价。当然，我们现在最欠缺独立的第三方评价机制。根据联合国毒品与犯罪问题办公室的统计数据，世界上的平均犯罪率为3000—6000/100000。我国的情况大概只有450/100000，加上违法率，大约是1000/100000。通过大数据计算，1400万件治安案件，加上650万件刑事案件，一共是2050万件案件，除以13.6亿人口，结果约是1507/100000，这就是我国违法犯罪率的总和，仅相当于世界平均犯罪率水平的一半。
根据统计数据，法院最终审理的刑事案件数只是公安机关刑事立案数的1/6，其余5/6的案件哪里去了？造成这一现象的原因何在？据我们分析，主要有以下几方面原因：第一，不同阶段有不同的标准。例如，根据刑事诉讼法第一百零七条的规定，公安机关或者检察机关的立案标准是发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人。而第一百七十二条规定，检察机关的起诉标准是犯罪事实已经查清，证据确实、充分。这会导致一部分公安机关立案的刑事案件达不到检察机关的起诉标准而不能进入诉讼程序。第二，破案率偏低。破案率偏低是导致诸多刑事案件中途“消失”的最重要因素。以盗窃罪为例，2014年盗窃罪刑事立案数为420多万件，而法院审判的盗窃罪案件仅有20万件。据估计，我国实际上的破案率大约在30%到50%之间，国际上盗窃罪的破案率约为10%甚至更低。除此以外，还有证据、追诉时效、法律变更等法律因素，宽严相济刑事政策因素，认罪认罚、刑事和解、速裁机制等制度因素等，受这一系列因素的影响，公安机关立案的刑事案件，最终只有15%至16%进入审判阶段。
通过对上述数据的初步分析，我们对数据应当有一种客观的认识：可以在一定程度上相信这些数据，但一定不能迷信。此外，我们还应当思考，是谁在统计数据，数据是如何统计出来的，统计的依据又是什么？
我要思考的第三个大问题是我国犯罪治理尚有哪些不足。目前，我国在犯罪治理方面主要存在以下问题：
一是一些统计数据不公开。根据最高人民法院1985年颁布的《关于人民法院司法统计工作的若干规定》：司法统计报表是国家的机密和绝密资料，要注意保密，不得泄露和遗失，关于死刑统计严格保密的政策至今未变。司法机关对于我国犯罪情况是了解的，但不对外公开，使得社会公众及科研工作者难以获取这些数据，从而难以全面了解我国犯罪的真实情况，也就难以提出有效的犯罪治理策略。
二是治理权力配置失衡。当前，在犯罪治理的主体中，主要依靠公安机关，司法机关参与的力度较小。特别是在治安案件中，公安机关对治安案件的整个程序享有完全的处置权，司法权没有介入的机会，这就导致行政权(警察权)过大，司法权过小，行政权挤压了司法权的存在空间。
三是法律体系有缺陷。目前，我国刑法对犯罪的界定采用定性加定量的立法体例，除了刑法总则的“但书”条款以外，刑法分则还存在“数额较大”“多次”“情节严重”“情节恶劣”等罪量的限制，这就造成犯罪圈过小、犯罪门槛过高的弊端，使得一些危害社会行为游离在刑法之外，难以受到刑罚的规制。
四是治理手段单一。当前，我国对犯罪的治理手段以监禁刑为主，相当程度上还在依赖死刑、重刑。当然，十余年来，在宽严相济刑事政策的指导下，在司法机关和社会各界的努力下，重刑和死刑的适用得到了一定的控制，但监禁刑依然是主要的治理手段，非监禁刑的适用范围仍然有待扩大。
五是程序粗疏不完备。在犯罪治理程序上，刑事诉讼法的两次重大修改使得刑事诉讼程序逐步完善，但依然有很多疏漏的地方，对当事人权利保护存在漏洞。以死刑复核制度为例，依然有太多的漏洞。比如被告人和检察机关很少有机会充分参与死刑复核过程，缺少庭外调查等环节，死刑复核的公开透明度不高，等等。
六是司法组织与体制高度行政化。西方国家的法治经验是行政事务司法化，而我们是司法事务行政化，这和现代法治的要求还有相当大的差距。
七是司法理念有待彻底改变。在犯罪治理的理念上虽然有所改观，但以镇压、打击、惩罚为主的传统观念，仍然根深蒂固。刑法预防、教育理念，惩罚犯罪与保障人权并重等理念在司法实践中还没有完全树立起来。
从前面论述中，可以得出以下结论：新中国成立以后，我国犯罪治理逐步从人治慢慢地走向法治，这个过程虽然艰难，但所幸的是，这个治理转型毕竟已经开始，并正在进行。
三、犯罪治理的未来展望
回顾新中国成立以来六十多年犯罪治理的历史后，对于犯罪治理下一步应该怎么走，我们可以作一些大胆的预测：
第一，在治理模式上，应该从人治转变到法治治理模式。
第二，在治理路径上，从原来的粗放型向精细化转变，北京大学教授储槐植提出的“严而不厉”和法网严密是我国下一步的治理路径选择。
第三，在治理目标上，从以前不切实际的消灭犯罪转而追求把犯罪率控制在一个合理的限度之内。
第四，在观念和手段上，从镇压、打击、惩罚、预防犯罪转向治理犯罪。
第五，在刑罚方面，从死刑走向生刑，从重刑走向轻刑。目前，我国的重刑率已经不到10%了，我国的轻刑和重刑的分界线是五年有期徒刑，国外是以一年刑期为分界线。相比之下，我们的轻重刑分界线标准还是过高，以后有可能下降到三年有期徒刑，再到一年有期徒刑甚至六个月拘役。
第六，在监督方式上，从秘密到公开。以前我们信奉的是司法神秘主义，现在要从秘密状态走向公开化，让权力运行规范化。要把权力关进制度的笼子里，而且这个笼子应该是透明的，要让人们都能够看到权力的运行过程。
第七，在犯罪治理理念上，更加突出保障人权。从最近几年出现的诸多冤假错案，可以看出，如果为了打击犯罪而不惜牺牲人权与法律的公平正义，将是世界上犯罪治理最糟的一种情形。对于犯罪的治理，应当突出保障人权。
毫无疑问，犯罪治理的预测必须建立在犯罪预测的基础之上。我们预测，随着我国犯罪门槛的下降和犯罪圈的扩大，未来犯罪数量仍然会持续增长，但我们的犯罪治理能力也在稳步提升，犯罪现象依然整体可控。中国社会科学院刚发表的《法治蓝皮书》对2015年的犯罪作了概括，对2016年的犯罪也作了预测。2016年中国以下四类犯罪形势仍然比较严峻：一是暴力恐怖犯罪；二是危害食品药品安全犯罪、环境犯罪的数量会得到有效遏制，但电信网络犯罪会继续全面爆发；三是影响经济安全的非法集资类犯罪、侵犯知识产权犯罪等还会持续增长；四是职务犯罪会随着中国反腐败的深入而增量明显下降、存量有所减少，大要案总数也会降低。
面对这样的复杂形势，我们犯罪治理总的趋势应当是贯彻落实党的十八届三中全会提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”方略。在具体对策上，进一步细化为：
第一，应该继续深入贯彻宽严相济刑事政策，坚持以宽为先，继续推进轻刑化，实现刑事政策制度化。
第二，在立法层面，推行犯罪分层。随着犯罪门槛的下降，犯罪圈会逐步扩大，如果总是在一个平面上治理犯罪，将永远不得其法，应该走向立体化治理。从最近几年刑法修正对于八类严重危害社会的暴力犯罪、对于限制减刑的适用等规定看，犯罪分层的大致轮廓已经初步显现，随着刑法重罪、轻罪、微罪的划分不断明确，刑罚应日益多样化。犯罪分层是根据刑罚的轻重对犯罪作一个二层次或三层次的划分，这样的划分会影响司法程序、司法组织以及其他制度，它具有比较精细、科学的划分标准，其意义和价值也非常深远。
第三，在司法层面，应该实行程序多元化，依法处理与多元化解相结合。根据案件难易、刑罚轻重等情况，推行繁简分流，构建普通程序、简易程序、速裁机制等相配套的多层次诉讼体系。此外，还应当研究扩大速裁程序适用范围和书面审理的可行性；完善被告人认罪认罚从宽制度；刑罚适用宽缓化，刑罚执行严格化；大力推行社区矫正等配套措施建设。
对于犯罪治理，不应是国家包办，还应当整合社会力量，实行国家和社会共同治理。随着民主化进程的不断深入，我们还应当力推《犯罪白皮书》制度，使犯罪治理的对象直观明了，也使犯罪治理的绩效能够得到科学准确的评估。犯罪治理的转型或改革必定是一项艰巨的任务，绝非轻而易举。但我们有信心予以攻克。正如马克思所言：“任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成过程中的时候才会产生。”一个问题的出现，说明解决问题的条件已经具备了。对于犯罪治理而言，我国目前的犯罪治理的确存在一些问题，但同样，我们解决这些问题的条件也已经基本具备了。
[录音整理：刘传稿；编辑：常锋]