齐英程：从排他到共享：数据使用权的体系化构建

全文转载于《吉林大学社会科学学报》2026年第4期

作者单位：齐英程，吉林大学法学院副教授，法学博士。

【摘要】数字经济的流动性本质呼吁数据立法实现从所有到使用的规制重心转移，打造以非排他性使用权为支柱的共享型数据产权制度体系。数据与传统的排他性财产权制度存在内在抵牾。赋予任何一方主体针对数据的排他性支配不仅不利于数据价值的最大化释放，还将导致数据利益过度向一方集中。数据使用权作为对数据持有权的一种有效限制，二者的相互补充与配合能够在明晰数据静态归属与使用秩序的基础上，保障数据的充分流通与价值复用。我国数据基础制度构建的当务之急在于针对不同数据要素类型和具体场景，搭建多元化、层次化的数据使用权体系，推动数据生产、流通、使用过程中各参与方基于非排他性的权利安排，实现数据要素价值的共创、共用、共享。

【关键词】数据财产权；数据使用权；数据共享；非排他性

一、问题的提出：数据的排他持有与分配不均

大数据技术的诞生虽带来了数据体量的爆炸式增长，但绝不意味着所有主体获取与使用数据要素的能力均获得了同步提升。当前，数据要素被少数主体搜取并控制的现象越发凸显，所引发的矛盾也愈发尖锐。在市场领域，互联网头部企业凭借平台基础与用户优势，垄断控制了绝大部分数据资源，但其数据政策并不开放。作为数据来源者的用户以及新进入市场的初创型企业与下游数据衍生行业从业者，难以获取此种数据，因而无法满足自身生产生活需求，也难以公平参与市场竞争。在公共领域，随着信息化与电子政务建设不断发展推进，各类公共机构在履行公共管理与服务职能过程中积累了极为可观的数据资源。公共数据承载着重要的公共效用与市场价值，并日益成为人们享受便捷的数字化生活的必要条件。然而，现阶段，公共数据仍主要掌握在数据管理机构与少数国资运营企业手中。“取之于民，用之于民”的宗旨仍未贯穿既有公共数据开放实践。公众仅能消极地享受因公共数据开放带来的反射利益，并无主张使用公共数据之权利，常常只能在欠缺稳定的数据开放政策面前望“数”兴叹。

数据要素分配不均导致这一新型生产资料从促进全民共享数字红利的“公器”沦为少部分特权主体的“私产”，显著加剧了“掌握数据者”与“不掌握数据者”在信息、财富、权力上的失衡，严重危及数字时代机会公平、分配正义、共同富裕与人权保障等重要价值的实现。而破解此种不公平效应的关键在于赋予参与数据价值创造过程的不同主体使用特定数据资源之权利，使数据利益更加公平且富有效率地作用于数据生产、流通关系的各参与方，以此实现数字经济高质量发展和共同富裕目标的激励相容。

《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（又称“数据二十条”）明确提出，要促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。数据使用权作为一种非排他性的权利装置，更加契合数据要素本质与数字经济运行规律，其为不同主体基于容他的产权安排、共享数字经济发展红利提供了法权基础：在实践层面有助于破解当前少数主体对数据资源的垄断控制，打破数据市场的“锁定效应”；在制度层面为“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”奠定了基础。本文尝试以“数据使用权”这一理论范畴为基石，系统梳理其在破解排他性产权安排局限、推动数据要素价值共享与复用方面的优势，明确这一新型权利的内涵及性质，进而以产权分置为视域，分别构造具体的个人数据、企业数据、公共数据使用权配置与行使规则，致力于形成一套逻辑融贯、层次分明且具有实践指导意义的数据使用权制度框架，为我国数据基础制度的完善提供理论支撑与路径指引，推动数据财产权制度实现从排他到共享的转型跃升。

二、排他性与数据权益配置困境

（一）既有数据权益配置方案的缺陷检视

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次将数据增列为与劳动、资本、土地、知识、技术并列的核心生产要素，标志着数据已正式成为这个时代最重要的新型资源与财富形态。数据价值的凸显引发了不同主体围绕此种资源的激烈冲突与持续角逐。“基于数据和信息资源的重要经济价值与社会作用，生成了前所未有的大量社会利益和新型社会关系，进而不断转换成现实生活中的新兴权利诉求和制度变革。”如何在法律层面配置针对数据财产价值的权益主张，根据数据性质建立与之配适的产权制度，成为构建数字经济秩序必须率先回应的理论问题。

在立法层面，鉴于问题的复杂性，《民法典》第127条明智地选择以开窗式的立法授权规则，将数据产权制度的具体设计留待后续立法完成。《数据安全法》亦仅保守地规定“国家保护个人、组织与数据有关的权益”。立法的存而不论为理论上不同观点的争锋预留了空间。当前，针对如何分配数据财产利益的问题，理论界形成了两种对立的立场。“赋权理论”主张数据处理者对大规模数据的收集、处理、加工和运营是创造和实现数据价值的关键，因此，应赋予数据处理者排他性财产权，使其获得一种有关数据开发利用效益的安全性市场法权基础的刺激和保障，并使数据经济置身于一种高效稳定的财产权结构性的驱动力和交易安全的保障之中。与此同时，法定财产权的配置亦构成数据交易稳定开展和培育数据要素市场的必要前提。无论企业数据的交易流通，还是公共数据的授权运营，都必须建立在数据归属清晰的前提之上，“数据确权立法势在必行”。

与之相反，“行为规制理论”则坚称，赋予数据排他性财产权保护将严重阻碍数据流通共享，极大限制数据的自由获取与充分利用，与数字经济的运行逻辑不符。数据要素的价值特性和运作方式决定了其难以划分清晰边界，同时，数据市场秩序的形成并不必然依赖于明确的数据确权，依靠既有交易网络与合同机制足以灵活调整数据要素的流通与利用。因此，为避免数据专有扰乱乃至阻断数字经济系统的正常运行，应放弃权利化的强保护方案，诉诸反不正当竞争法与侵权法等责任规则实现对数据处理的必要规制。

无论“赋权理论”抑或“行为规制理论”均拘泥于在传统的排他性财产权制度框架内给出非黑即白的答案，二者都难以破解数据要素被少数主体排他控制这一困扰数据要素市场的根本症结。“赋权理论”无视数据处理者已然在实然层面高度控制数据资源，并极力阻碍竞争者和其他主体对数据进行合理使用的事实，仍然坚称应强化其权利保护，这不仅无助于促进数据的最大化利用，还将进一步巩固既有的垄断格局，阻碍良性数据市场竞争秩序的形成。相比之下，“行为规制理论”更加理性地预见到专有权配置可能引发的数据垄断风险，但其错误地把解决问题的希望寄托于对数据产权的模糊化处理。专有权的设置虽可能靠致数据垄断，但行为规制路径下通过司法的事后界权同样无法避免这一后果。数据垄断在事实层面的遍及已表明，产权模糊未必有助于初创市场良性竞争的形成和数据的顺畅流动，相反却带来数据的反流动与集中化。综上，上述两种关于数据权益配置的理论路径均无法摆脱数据被少数强势主体控制的宿命，难以担负“促进数据使用价值复用与充分利用”的制度使命。

（二）排他性与数据本质的内在矛盾分析

排他性构成了传统财产权制度的内核。这是由传统财产客体的物理与价值属性决定的。土地、动产等有体财产的外观决定了此种财产具有天然的排他性与稀缺性，一方主体对其的使用必然以其他所有主体的无权利为代价。为此，必须诉诸法律上的排他性权利配置以明确财产归属，方能确立对有体财产的使用秩序。相比之下，知识产权客体虽不具有物理上的排他性，但因其形成过程需要耗费较高的智力投入或长期的声誉积累，如果不能保证权利主体享有稳定、排他的专有权利，则难以充分激励创造创新，并通过知识产品的“客体共享，权利专有”推动人类社会共同进步。基于上述原因，在传统财产客体上，仅能同时成立一项具有排他性的财产权。

在传统财产权思维惯性下，关于数据权益配置的最初探索亦流连于在排他性维度上确定数据权益的应然归属。然而，数据的本质决定了其与排他性的产权安排间存在根本抵悟。数据作为一种不具有外在物理形态的二进制代码，具有明显的充裕性、非排他性和负竞争性，能够“以接近零的边际成本在无限数量的具体场景中流通利用”。基于上述特点，数据财产立法应尽可能鼓励各方主体通过数据共享实现数据资源的多头利用，避免重复收集数据的成本，实现同类数据社会效益的最大化。“如果数据不能共享而只能自己利用，则数据本身就不能成为一项真正的财产，数据产业也不能发展。”传统的以排他性为核心的财产权制度要求权利主体必须能够主宰权利客体并排除他人意志，不能存在两个以上主体同时享有同一权利的情况，必然极大限制原本可共存的数据利用行为，限制数据价值在其整个生命周期内的充分实现，甚至引发数据领域的“反公地悲剧”。“反公地悲剧理论”指出，在产权过度分割的场景下，过多排他性权利的并存将阻碍对资源使用的潜在帕累托改进，使资源使用的最大化价值无法实现，甚至造成稀缺资源完全无法得到利用的情形。在数据产权制度的构建过程中，必须警惕因排他性产权配置所引发的“法律型反公地悲剧”。正如赫勒所说：“一旦反公地财产权得以确立，市场或政府可能难以将各项权利整合为可使用的权利束。初始权益设定后，相关制度与利益集团便会围绕其形成固化格局，最终导致私有产权的实现路径受阻，稀缺资源也可能因此遭到浪费。”

基于数据的独特性质，数据财产权制度的设计应跳脱出排他性的思维窠臼，以共享为根本价值理念，推动不同主体通过数据使用价值复用，实现数据价值的最大化。在实现上述目标方面，“数据使用权”这一非排他性权利具有明显优势。数据使用权是指权利主体基于对特定数据的非排他性持有，对其进行使用或授权他人使用以实现利益的权利。凭借此种权利，数据使用者能够在不影响其他主体对同一数据的持有与使用之前提下，通过并存地使用行为，满足自身的利益诉求。数据的负竞争性特征决定了对此种资源的使用不仅不会造成他人可消耗份额或质量的下降，反而能够进一步增加被消耗之物的效用，催生出更丰富的数据应用场景与价值增量，从而提升数据所具有的价值。

基于此，通过向数据生产、流通过程中各参与方配置非排他性的数据使用权，能够有效实现不同主体对数据要素的“共同使用、共享收益”，增强数据要素的共享性、普惠性，促成“依法规范、共同参与、各取所需、共享红利”的数字经济发展模式。这种非排他性的权利配置模式打破了“一物一权”的传统产权桎梏，使得数据要素能够在更广阔的范围内得到利用，并避免因排他性赋权导致的数据反公地悲剧。同时，数据使用权的共享属性还能激励各主体积极参与数据的生产、加工与流通，形成数据价值创造的良性循环。此外，以共享为导向的数据使用权制度，还有助于平衡数据产业发展与公共利益保护之间的关系，确保社会公众能够公平分享数据发展所带来的红利，促进数字社会的包容性增长。

三、从排他到共享：数据使用权的出场与证成

数据界权是数据市场始终无法回避的问题。“立法是事前规定，而司法是事后介入。但是不论立法还是司法，只要改变（包括澄清）了权利边界，就都会产生事前和事后的效率影响，也会改变私人交易的市场类型和交易价格。”问题的关键在于，如何在界权的过程中打破特定主体对数据要素的排他控制，促成多方主体对数据的共创、共用与共享。

数据使用权这一概念与制度装置为数字经济背景下不同主体同时基于数据的使用获取价值提供了权利支持，有望成为支撑共享型数字经济发展模式的权利根基。近年来，各国立法均愈发注重数据的容他使用而非排他归属，这为我国数据基础制度的设计提供了富有参考意义的观察样本。随着我国数据基础制度体系建设的不断推进，数据使用权已成为政策制定者的关注重点，如何打造科学、立体的数据使用权体系，并进一步“促进数据使用权交换和市场化流通”，必将成为数据基础制度建设的重中之重。

（一）从专有权到使用权：欧盟数据立法的经验借鉴

一直以来，欧盟均以在数据设立法方面丰富而独到的经验享誉全球。GDPR被视作大数据时代个人数据保护最高立法标准范本，引领了全球个人数据保护制度的立法潮流。在数据财产权制度设置方面，欧盟同样率先做出探索，并在经历了漫长的立法尝试、学理争论与实践试错后，逐步实现从数据“产权化”到“去产权化”的立法转向。其立法转型的历史经验为我国数据财产权制度设计提供了极具参考价值的样本。

欧盟设立数据财产权制度的探索始于1996年颁布的《数据库保护指令》（以下简称《指令》）。其为“在收集、核实或呈现数据库内容方面付出实质性投入的数据库制作者”创设了一种新的法定专有权——“数据库权”（sui generis right），以排斥他人提取或再利用数据库的全部内容或实质内容。这一立法的初衷在于刺激欧盟内部对数据库的投资，以实现与美国数据库产业的分庭抗礼。然而，《指令》颁布后即遭致理论界的持续批判。学者普遍认为，专有权的设置将极大加剧数据锁定效应，阻碍作为数据来源的用户和下游市场主体对数据库的访问以及在此基础上开展后续创新。欧盟委员会先后于2005年和2018年两次开展《指令》实施效果评估，结果均显示，并无明显证据表明数据库权对于推动数据库产品在欧盟范围内的提供具有正面影响，甚至效果适得其反。

为缓解数据库权对数据使用造成的阻碍，欧盟开始将数据赋权的关注点转向通过赋予作为数据生产者的用户所谓的“数据生产者权”，以提升其对自身数据的获取与使用能力，并间接促成原始数据在不同主体间的流动。然而，数据生产者权作为一种排他性专有权，对数据自由流通造成的潜在威胁并不亚于此前的数据库权。其不仅无法真正解决数据领域的市场失灵问题，反而会造成额外的访问难题，增加数据流动的成本与难度。因此，为充分刺激数据作为生产要素在流通共享中发挥价值，正确的做法不在于构建一种新的数据专有权，而是“承认一种针对性的、不可放弃的数据访问权”，以促成不同主体对数据的共享与再利用。上述观点最终推动了欧盟数据立法思路的转变。2023年11月，欧洲议会通过《数据法案》（Data Act），明确赋予在欧盟范围内使用互联产品或相关服务的用户（users of a connected product or related service）及时访问并使用所生成的数据，并与他们选择的第三方进行分享的权利，同时向数据持有者施加“以公平、合理和非歧视性的条款和条件以及透明的方式向欧盟内数据接收方提供数据”的义务。此种非排他性的数据访问与使用权能够在打破数字设备供应商和数据服务提供者对用户数据的技术性垄断的同时，避免产生新的数据流通障碍。其具有的非排他性特质决定了此种权利的行使并不妨碍原持有者与其他主体对同一数据的持有和使用，为不同主体基于共享实现数据使用价值复用提供了权利基础，由此成为推动数据财产权制度实现从排他到共享转型的关键装置。

（二）数据使用权的性质厘清与实现进路

欧盟立法在赋权模式方面的转变体现出立法者对数据要素市场的了解愈发理性和深入。数据唯其持有者独家控制和使用已然成为当前最突出的市场失灵问题，而为不持有数据的主体创设法定使用权恰恰是对此最有效的回应。我国的情况与欧盟十分类似。当前实践中，少数持有数据资源的主体凭借技术手段与市场权力，已然攫取了事实意义上的数据排他权，打造了“赢家通吃”的市场格局。对此，“数据二十条”明确提出要探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据。其目的即在于破解少数占据市场优势地位的企业对数据资源的垄断控制，促进数据要素的流通与复用。

在数据使用权具体创设与配置方面，有学者提出，数字经济涉及的行业领域繁多，政策制定者不可能创设出一种通用于各行业部门的数据使用权，因此，应转变自上而下的规制思路，将数据使用与访问问题留给市场主体通过私人合同做出约定。合同在调整数据使用方面的灵活性优势毋庸置疑，但单纯依靠合同约定实现数据的充分利用仍面临明显挑战。

首先，合同路径假定不同主体间具备基于缔约自由而就数据资源的授权使用进行平等协商的能力与激励。然而，现实是，持有数据的一方往往倾向于独享数据用益，并借助排他性的数据使用条款和反爬虫、限制访问等技术手段，排斥他人对其数据的获取。针对上述情况，试图借助合同工具推动数据使用权的公平配置，效果注定有限。实践中，数据使用、许可协议多由处于优势一方的数据持有者单方拟定，作为一种典型的附和合同，相对方仅能被动地选择“接受或离开”。面对数据持有方与使用需求方之间议价能力严重不对等且持有方拒绝共享数据的局面，过分倚重契约自由难以达到有效纠正数据要素配置的理想效果。

其次，依托合同创设数据使用权难以充分应对复杂的数据价值链关系和数据生态系统。基于合同约定所创设的数据使用权仅能约束合同缔约方，而无法向上下游及其他第三方主张。实践中，数据使用者获取和使用数据的目的往往在于开发数据产品或提供数据服务，此时，债权性的法律地位无法为其从事上述活动提供扎实的法权基础与制度保障。一旦缔约方违反授权使用数据的约定，数据使用者及其下游第三方将处于极为被动的状态，此种不稳定的法律关系难以支撑高度复杂的数据要素流通交易秩序之构建。

基于此，在立法层面创设法定数据使用权的必要性得以凸显。通过赋予处于弱势的一方以法定数据使用权，并向数据持有者配置数据共享义务，可以有效矫正因地位不对等导致的数据分配不公，打破“数据锁定”这一破坏数据要素市场竞争秩序的关键障碍。另一方面，法定数据使用权作为一种“针对性的、不可放弃的”权利，可免于被占据主导地位的数据持有者借助不公平的合同条款或服务协议所剥夺。这为数据使用者依托所享有的法定权利进一步开展数据产品开发或服务提供等活动、深度参与数字经济实践提供了扎实的法权保障。

反对设立法定数据使用权的主要理由在于，此种权利可能对数据持有者造成不合理的成本负担，降低其从事数据生产的激励，扰乱市场主体基于自愿合作所形成的市场秩序。引入一项新的法定权利无疑会向义务主体施加相应的成本负担，因此必须认真对待。事实上，欧盟《数据法案》在为“拥有、出租或租赁产品以及接受服务的自然人或法人”创设数据访问与使用权时，也极为慎重地考虑了此种权利对数据持有者施加的成本以及对市场竞争秩序造成的风险，从而设置了一系列权利行使限制，如数据使用者不得利用所获取的数据开发和数据持有者具有竞争关系的产品和服务，不得泄露数据持有者的商业秘密等。但对权利行使的必要限制并不构成否定赋权合理性的理据。当前，数据持有不均与使用不足已成为数据要素市场亟待破解的首要问题。相较于对数据持有者一方造成的成本和不便，数据使用权在推动数据流通和价值共享方面的贡献无疑更具分量。而从公平角度看眼，享有法定数据使用权的主体主要限于对数据价值生产具有贡献的来源者或对数据使用具有紧迫需求的特定主体。在不影响原本的正常使用之前提下，理应允许上述主体通过数据复用以满足自身需求并创造更大价值。数据的原始持有者亦可针对授权使用收取合理费用，以此抵销其承受的成本负担。

基于对我国数据要素市场的深入观察以及对数字经济发展症结的准确判断，近年来，我国宏观立法政策已初步呈现出从数据专有到共享使用的思路转换。国家发展和改革委员会相关负责人在就“数据二十条”出台回答记者提问时即明确表示，在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点。基于此，“数据二十条”创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，并通过创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，以回应不同主体的数据使用需求，构建中国特色的数据产权制度体系。此外，“数据二十条”还明确提出要“保障数据来源者享有获取或复制转移由其产生数据的权益”，上述权利被视作一种广义上的数据访问与使用权。凭借此种权利，数据来源者能够实现对自身数据的控制与再利用，成为“数据共享和再利用的积极参与者和受益者”。“数据二十条”关于数据使用权制度的顶层设计表明，我国数据立法与政策制定已基本跳脱出传统排他性财产权的思维局限与路径依赖，决意建立以“数据使用权”为核心的共享性数据财产权制度。而如何塑造数据使用权规则体系，则直接关乎未来我国数据产业和数字经济的发展路径与促进全体人民共享数字经济发展红利的目标落实。

四、分类分级授权逻辑下数据使用权的类型化构造

当前，“数据二十条”已初步搭建起多层次、类型化的数据使用权制度框架。在此基础上，还需进一步立足不同数据类型的具体性质差异，分别确定与之匹配的数据使用权配置，以此推动落实公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权。

（一）个人数据使用权：数字劳动的应有之义

1.“数字劳动”视角下个人数据使用权的证成

个人数据被誉为“互联网时代的新石油和数字化世界的新货币”。在数字化转型的宏观背景下，各行各业均尽其所能地将自身决策建立在对用户数据的广泛搜罗和深度分析基础上，以此提升生产经营与商业营销的精准度与成功率。然而，个人数据在造就极为可观的社会与市场价值的同时，因此值收益分配不均所引发的社会矛盾也不断升级。当前，以互联网平台为代表的数据要素密集型企业凭借其在数据分析处理过程中的关键地位，主导着数据要素收益分配过程。“与线下市场长期形成的资本、劳动、技术等按要素分配不同，数据市场的资源配置和收益分配明显偏向于资本，数字经济在改变生产关系的同时，分配结构向资本倾斜，从而催化了数据财富分配的不平等，形成了新的财富鸿沟。”在“资本主导分配”的既有格局下，个人并未按照贡献获得应有的回报，甚至被剥夺了使用自身数据的权利，由此引发关于数据利益分配正义的广泛质疑。

个人数据的价值源自数据主体与数据处理者的共同劳动。其中，个人在使用数字设备和互联网服务过程中进行的“数字劳动”构成了个人数据使用价值与剩余价值的根本来源。因此，个人数据产生的利益理应由个人和数据处理者共享。“数据二十条”提出，要按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，“探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式”“充分保护数据来源者合法权益”。其体现了一种基于数字劳动的应得分配原则，根据此种原则，数据利益的分配应当尊重个人在人机交互性劳动、数字化雇佣劳动或自由劳动中的主体地位，使数据产权收益的分配真正体现不同主体在数据生产关系中的价值贡献。而在法权关系层面，实现上述分配目标需要赋予作为数据来源者的个人以法定的数据使用权，肯认其基于劳动贡献主张数据利益的法律地位和利益诉求，以此消解因数据来源者与数据处理者间的权力失衡而对个人获取与使用数据造成的阻碍。

2.个人数据使用权的内涵阐释与行使机制

理论界的主流观点认为，赋予分散的个体以数据财产权将严重加剧个人数据分布状态零散化和数据利用低效化，引发数据资源领域的“反公地悲剧”。因此，个人数据的财产权益应配置给能够高效行使此种权利的数据处理者，个人仅享有“个人信息受法律保护”的防御性权利。上述观点对数据财产权的理解未能摆脱传统的排他性财产权思维定式。赋予个人对其数据以排他性支配权无疑将导致要素配置的无效率，并激化数据来源者与数据处理者间的矛盾，破坏数字经济的合作根基。但这并不意味着个人不能享有针对数据的任何性质的财产利益。事实上，相比于数据的归属与控制，数据要素的使用与收益才是数字经济的根本关切。数据使用权作为一种新型财产权利，为个人基于自身需求对其数据进行获取和非排他性使用提供了重要的权利工具，有助于打破当前数据处理者一方对个人数据资源的独占与锁定，使个人得以充分享受自身数字劳动所创造的价值。同时，个人行使此种权利并不以排除数据处理者或其他主体对同一数据的持有和使用为必要条件，从而为不同主体基于不同场景、目的和需求对个人数据进行复用提供了客观可能，能够有效促成不同主体对数据价值的共建共享。

当前的立法政策亦为构造法定个人数据使用权提供了必要前提。根据《个人信息保护法》规定，个人有权向数据处理者查阅、复制其个人数据，数据处理者负有及时提供的义务。同时，在符合特定条件的前提下，个人还有权将其数据转移至其选定的其他数据处理者。“数据二十条”亦提出，应“保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益”。据此，未来立法可在前述基础上，进一步赋予个人法定数据使用权，允许其获取、使用在使用数字设备或接受线上服务时产生的相关数据，并在符合法律规定的条件下，授权他人使用。但此种法定使用权适用的对象应限于个人主动提供或被客观观测记录下来的原始数据。对经过数据处理者实质性加工、分析所形成的增值数据与衍生数据，鉴于其已脱离原始数据范畴并产生了新的价值增值，为避免对“搭便车”行为的不当激励，个人不得主张使用权。

此外，在大数据时代，数据价值的实现高度依赖于先进的数字分析处理技术。“数据唯有进入市场领域，通过数据技术的赋能，形成可供投入生产的数据要素，才能真正被纳入社会生产过程，从而成为数字经济发展的核心生产要素。”个人因缺乏利用数据所倚赖的设备与技能，即使享有法律赋予的权利，亦难以充分获取数据承载的价值。故此，必须为此种法定数据使用权的行使探索适配的行权机制。在这方面，数据信托作为一种集体性的财产管理机制，能够借助专业的数据信托机构，实现个人数据的集约化管理与运营，充分激发个人数据的规模效应。数据信托的本质是个人将其数据使用权委托给可信的第三方信托机构，由该机构基于既定的信托目的为受益方利益进行集体管理，并依信义义务将产生的增值收益反馈给个人的一种用户权益型信托。此种信托架构以集体治理、专业反制、个体受益为核心特质，即通过集体同意、集体运营、集体维权实现对所汇集数据的组织化管理，依托信托机构的专业知识与信义义务以有效制衡数据处理者的强势地位，借助信托财产独立性保障个人权益的实质性回归。在信托关系下，个人作为委托人及受益人，可借助集体性信托协议、信托章程等形式就信托数据的管理方式与使用条件、数据收益的分配等问题与数据信托机构做出约定，并监督其严格履行信义义务。此种集体化的行权模式在有效补足个人行权能力欠缺，使其切实享受自身数字劳动成果的同时，亦为市场提供了更加高质、稳定、合规的数据供给机制，有助于缓解市场主体对个人数据流通使用的不稳定预期，提高数据要素供给的质量与数量，促成不同主体围绕个人数据使用的合作共赢。

（二）企业数据使用权：塑造数据市场公平竞争秩序的关键装置

当前，企业对其在提供商品或服务过程中积累的海量数据的排他控制，已成为阻断数据流通共享、扼制数字经济发展潜力的关键障碍。数据的属性决定了数据产业具有天然的垄断倾向。作为一种聚合性财产，数据具有价值密度低和规模效应等特质。一个企业掌握的数据越多，越可能建立更强的“网络效应”与用户黏性。数据体量的此种关键作用导致数据行业的成本结构呈现特殊规律，即前期沉没成本高和边际成本接近于零：数据企业需要投入昂贵的前期成本进行基础设施建设与数据积累，而当收集的数据达到一定规模，则可用极低的成本继续获取新增数据，并对数据整体进行再分析以不断产生增值。此种成本结构导致数据行业的准入门槛偏高且呈现市场集中趋势。对此，亟需赋予对数据使用具有特殊利益的主体以法定主张，打破在位企业（incumbent firms）对数据要素的垄断控制所造成的市场锁定，促成以数据为基础的生产创新。在此过程中，必须合理平衡数据持有者与使用者的权益，既要破解在先持有者基于事实控制对数据用益的垄断，又要避免因过度激励使用而放纵“搭便车”现象，削弱数据持有者的生产动力。企业数据使用权可以通过法定和约定两种形式创设。在市场机制运转顺畅的情况下，数据持有方与使用需求方通常可以基于平等协商，自行就数据使用的形式、条件、期限、对价等达成合意，此种约定使用只要不违反法律的强制性规定即为有效。然而，现阶段，我国数据市场存在明显的结构性失灵与竞争不足的问题。此时即需通过法定使用权的创设，矫正因权力失衡所导致的数据配置不公平与无效率。

通常而言，“除法律明确规定外，私人无主动限制自己权利、增进他人利益之义务，数据控制权主体没有为其他企业经营发展而提供数据的义务”。因此，企业数据使用权的创设必须具备充分的正当性与必要性。目前，已有立法主要采取两种设权进路：一是在横向上设置适用于所有行业的数据使用权，典型范例即欧盟《数据法案》为“拥有、出租或租赁产品以及接受服务的自然人或法人”所创设的数据访问与使用权，其义务主体涵盖所有经营数字化设备或提供数据服务的数据持有者；二是聚焦特定行业进行纵向赋权，如欧盟《关于机动车型式认证以及车辆维修与保养信息获取的条例》仅面向汽车行业制造商，要求其承担向下游维修与保养服务提供者开放其开展业务所需的汽车数据访问权限之义务。其中，横向赋权模式因适用范围过于宽泛引发较多批评，被指责可能削弱数据持有者的生产动力，扭曲市场自发形成的数据使用秩序，并对中小型制造商与服务商施加过于严苛的负担。而纵向赋权则局限于特定行业，难以达到促进数据流通使用的普遍效果。对此，我国立法可在吸取上述两种模式之优势与不足的基础上，采取场景化的赋权方案，以现实需求为导向，构造不同场景下的企业数据使用权规则。针对场景进行赋权不仅有利于实现具体情境下各方利益的平衡，亦有助于将立法介入对数据生产激励、商业秘密与知识产权保护等造成的负面影响降至最低。

具体而言，结合我国数据市场的运转现状，率先在以下场景引入企业数据使用权或通过向数据持有者配置强制共享义务以达到反向赋权效果，尤为必要。针对守门人型平台企业，应赋予平台内经营者访问和使用其在平台上开展经营活动所必需的数据之权利。随着数字经济的深入发展，大型互联网平台已然成为一定意义上的“公共基础设施”。“数字经济领域为数众多的中小市场主体需要倚仗大型平台的数据支持方能生存和发展。一旦大型平台拒绝向特定市场主体提供数据，就会影响该市场主体的生存和发展。”但实践中，大型互联网平台为维持其垄断或支配地位，往往借助技术手段限制甚至排除其他主体获取其数据，并以服务协议等形式排除平台内经营者对其在使用平台服务过程中产生的任何数据进行使用的权利。对此，有学者建议依托反垄断法上的“必要设施原则”实现中小企业对大型平台数据的强制接入。然而，将大型平台掌握的数据认定为“必要设施”意味着其需要面向所有潜在竞争者开放数据，将对其契约自由与财产利益施加全面限制，严重打击其投资开发的积极性，同时还会衍生搭便车、个人信息泄露等次生风险。其结果将因过度鼓励使用而忽视平台企业的原始投入，从而造成另一层面的利益失衡。此外，就具有使用需求的主体而言，试图证明大型平台持有的数据构成“必要设施”亦极为困难，通常均需通过复杂的诉讼流程，影响其获取数据的时效性。

相比之下，以法律形式赋予相关主体有限的数据使用权能够在满足其合理使用需求的前提下，避免过度限制大型平台企业的经营自由与数据权益。此种法定使用权的“有限性”一方面体现为场景化的权利主体与义务主体设置，即只有在大型互联网平台上开展经营性活动的经营者有权主张获取和使用其在平台上开展业务所需的数据。相应地，其指向的义务主体仅限于大型互联网平台，不具备市场锁定能力的中小型平台服务提供者无需承担类似义务。其次，此种使用权适用的客体限于平台内经营者开展经营所必需的原始数据，使用者必须能够证明对此种数据的使用构成其开展经营活动的必要基础。此外，使用者在获取相应数据后，仅能将其用于服务自身经营活动之目的。但在使用者想要转换至其他平台开展经营时，为了确保其经营活动的连续性，应当允许其在必要范围内向后者提供相关数据。最后，当使用者的请求频率或使用数据的质量要求超出通常标准时，应当向持有者提供必要的成本补偿，以此实现二者利益的合理平衡。

另一方面，特定行业的市场结构决定了上游行业的从业者通常不仅致力于从事本行业领域数据资源的收集整合，亦倾向于通过对所积累数据的深度加工、挖掘，将已积累的用户资源与市场优势向商业链条的下游延伸，从而进一步拓展商业帝国版图。在此种跨界经营的过程中，数据黏性发挥了重要作用。已建立起数据优势的上游企业能够借助对数据的挖掘分析提升自身产品质量，并根据用户偏好提供更有吸引力的下游服务，由此在数据规模和用户规模间形成良性的环形反馈（feedback loop）。此种环形反馈则进一步借助用户的路径依赖与转换成本蔓延至下游市场，转化为数据持有者在下游市场的竞争优势，造成下游衍生行业的市场锁定。对此，有必要通过赋予下游行业从业者以法定数据使用权，或强制要求数据持有者向下游行业从业者开放其所依赖的数据的方式，实现下游市场的充分竞争。“数据二十条”已明确提出要承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据加工使用权，依法依规规范数据处理者许可他人使用数据或数据衍生产品的权利，促进数据要素流通复用。在此基础上，可针对重点行业专门制定行业性立法，赋予下游行业从业者法定数据使用权，允许其基于对产业上游原始数据的加工使用开发衍生产品或服务，破除特定主体对整个行业的纵向垄断，使数据作为生产要素所具有的价值平等作用于生产经营链条的各个环节。数据持有者不得以使用协议、格式条款等形式不公平地排除此种使用，但其有权以合理且非歧视性的标准，要求数据使用者支付因其使用行为产生的必要成本。

（三）公共数据使用权：全民共享数字红利的权利基础

1.既有公共数据开发利用实践之检视

公共数据作为党政机关、企事业单位在履行公共管理与服务职能过程中产生和收集的数据，承载着重要的公共效用与市场价值。为充分释放其价值潜力，《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”数字经济发展规划》等中央文件多次强调，要带动社会公众开展公共数据增值性开发和创新应用，积极营造全社会广泛参与和开发利用公共数据资源的良好氛围。然而，在国家政策的号召与推动下，我国公共数据开发利用的实践推进却极为缓慢又充满曲折。早期政策侧重在供给侧层面以数据开放提升公众获取和使用公共数据的能力。而在需求侧层面，支撑公众与市场主体开发利用公共数据的权利基础始终未得到法律的澄清与肯认。权利依据的缺失导致公共数据的使用仅能止步于政策红利带来的反射性利益，严重限制开发利用的可持续性与规模。如学者所言，既有政策和研究往往从政府对公共数据的管理权力、义务、责任视角展开理论建构，而忽视了对公共数据利用者权利的分析，这已成为这一领域制度建设和实践运行的“短板”。公共数据开发利用面临的诸多阻碍，其根源均在于作为底层架构的权利基础的缺失。对此，亟待就“公共数据使用权”这一基石概念做出法理阐释与类型剖析，以之为基础，组织构建多元化、层次化的公共数据开发利用规则体系。

2.从反射利益到使用权利：公共数据使用权的层次化构造

不同于传统有体财产只能服务于特定的使用目的与方式，公共数据作为无形资源所具有的非排他性与可重复利用性决定了不同主体可基于不同的目的与需求，同时对此种资源进行开发利用。在不同的使用场景下，数据使用者的法律地位与权益性质存在差异，需要分别为其配置不同类型的使用权益，并设计相应的法律调整机制。

在数据开放场景下，公共数据主要呈现公共用物属性。鉴于公共数据与公共利益间的密切关联，将其作为公共用物供全体公民基于公用目的共同使用已成为数字化政府在大数据时代负有的一项政治使命。而数据开放制度的功能即在于向社会提供获取和使用此种公共用物的途径。对于已开放数据，所有社会成员均有权为满足生产生活所需，自由、平等地对其进行非排他性使用。与此同时，市场主体亦可在不妨碍共同使用的限度内，基于营利目的对已开放数据进行“特别使用”，为社会提供更加丰富多元的数据衍生产品与服务。

当前，针对公共数据的一般使用与特别使用均只是数据开放的附随结果与反射利益。地方立法普遍通过赋予公共机构开放数据和保障数据可用性的法定义务，以达到满足公众与市场主体数据使用需求的反向授益效果。此种事实性使用行为尚未上升为受法律保护的请求权。上述做法在数据开放事业起步阶段具有相对合理性。鉴于财政预算较为紧缺且机制建设尚不完善，过早赋予公众普遍性的公共数据使用权可能对公共机构施加过于沉重的负担，亦不利于数据开放政策的灵活调整。随着数据开放制度步入成熟期，以及公共数据的重要性与价值不断凸显，继续将公共数据的使用限制在纯粹的反射利益层面，难以充分激励社会与市场积极、深入开展大规模的公共数据开发利用活动，从而深度释放公共数据价值。对此，应根据使用者对公共数据使用的依赖程度，将公共数据使用行为划分为事实使用与依赖使用：在事实使用场合，公共数据仅对使用者起到提供参考或提升便捷性的有限作用，此时，反射利益的配置有利于平衡使用者的使用需求与数据开放机构的义务负担。而当特定主体对公共数据存在依赖性使用关系时，比如当市场主体已经就公共数据的开发利用投入了大量专用性资本时，则应通过将公共数据使用协议认定为合同等方式，保护其请求使用的权利。数据开放机构没有正当理由而拒绝或中断其使用时，依赖使用者可以向主管部门申诉或提起诉讼，以确保其开发利用行为获得稳定的法律预期与制度保障。

此外，国家“十四五”规划纲要已正式提出“开展政府数据授权运营试点”的创新举措。实践中，各地已相继开启对授权运营模式和路径的探索。“授权运营”作为一种“限制性开发利用方式”，其目的在于从体量庞大、参差不齐的市场主体中择优遴选最佳开发者，以最大程度保证公共数据开发利用的安全与效率。在此场景下，政府遵循“国家所有权-授权/许可-数据用益权”的路径，授权特定主体对公共数据这一国有资产进行开发使用。此种“授权”的本质是对特定主体开展公共数据运营活动的特别许可，具有为特定主体设定公共数据加工使用权与经营权的设权性质。运营主体基于公共数据管理部门的授权，获得了具有一定排他性的特许经营权，能够优先于他人对公共数据进行开发利用。此种特许权是一种“混合财产权”，是公法性质的特权（privilege）与私权性质的财产权的混合体。被特许方可以对公共数据进行私法意义上的持有、使用、收益，并在一定范围内进行处分，但其财产权利必须受到公共利益的限制，不得任意处分公共数据，运营形成的数据产品和服务需接受公共数据主管部门的审核，不得用于或变相用于未经审批的应用场景。

公共数据的上述不同使用方式决定了不同场景下的“公共数据使用权”具有全然不同的内涵与性质。当前，“数据二十条”已明确提出“推进实施公共数据确权授权机制”，其目的即在于厘清公共数据开发利用的权利基础与产权关系，推动公共数据资源从行政配置向市场化配置转型。以此为指引，未来我国立法应进一步结合不同使用场景，分别确定相应的公共数据使用权类型与行使机制，构建层次化的公共数据开发利用规则体系，为公共数据的公益性与增值性利用提供权利基础与制度支撑。

五、结语

当前，我国数据要素市场发展面临的根本制约并非因排他性财产权缺位导致的数据生产激励不足或交易秩序无从构建，而是数据持有者独占数据用益造成的数据流通使用不足和利益分配不均。实践中，数据持有者基于事实控制与技术措施已然实现了对自身持有利益的有效保护。相比之下，数据使用者则因市场地位与议价能力的弱势，难以充分获取和利用所需数据。这为立法者通过创设法定数据使用权，介入并矫正此种不平等的数据使用关系提供了依据。数据使用权作为对数据持有权的一种有效限制，二者的相互补充与配合能够在明晰数据静态归属与动态使用秩序的基础上，保障数据的充分流通与价值复用，共同促成“在合规流通使用中激活数据价值”的目标落实。基于此，后续数据产权制度的构建应将数据使用权的设计与配置作为核心关切，通过构造多元化的数据使用权类型及行使机制，为共享型数据产权制度体系的确立提供权利支点。