朱笑延：基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理转型——兼论《网络犯罪防治法（征求意见稿）》的完善

全文转载于《中国人民公安大学学报》2026年第2期

作者单位：朱笑延，吉林大学理论法学研究中心研究人员，吉林大学法学院讲师。法学博士。

【摘要】网络基础资源管理成为数字时代电信网络诈骗治理变革的标识性概念。与直接打击电信网络诈骗犯罪不同，网络基础资源管理将反诈机制嵌入电信、金融、互联网三大场景，凭借通讯设备限制、资金交易监测、账号身份核验等技术反制手段，为公民的数字化交往互动提供全领域、持续性、服务性的系统防护支撑。基于网络基础资源管理的犯罪治理变革以社会性预防为底层逻辑，通过切断网络黑灰产的设备流、信息流，破解电信网络诈骗的信息不对称优势与匿名操作屏障，借助数字化信息传播渠道确保国家权力对数字空间的有效治理，依托整体性的社会基础设施建设汲取改革红利与外部资源。未来的电信网络诈骗治理应以塑造可信数字空间为基准，细化《网络犯罪防治法（征求意见稿）》中的网络基础资源管理规则，以整体智治提升网络基础资源管理的技术治理韧性，探索网络基础资源管理与其他反诈治理措施的组合运用空间。

【关键词】网络基础资源管理；电信网络诈骗治理；数字犯罪学；可信数字空间

一、网络基础资源管理：电信网络诈骗治理变革的标识性概念

面对数字社会背景下电信网络诈骗犯罪的巨大冲击，中国探索出以网络基础资源管理为核心的预防治理路径。诸多电信网络诈骗的预防治理措施，指向了能够提供关键网络服务、支撑网络信息传播、组织在线交易的网络基础资源领域。例如，在电信治理中，对涉诈电话卡、物联网卡等电信类网络基础资源的技术识别与综合治理，是“断卡”“断流”等一系列反电诈专项行动的治理重心，成为全链条打击网络黑灰产的核心举措；在金融治理中，预警劝阻、紧急止付等以追赃挽损为目标的技术治理措施，均依托银行业金融机构、非银行支付机构对银行账户、支付账户等金融类网络基础资源的管理，承载着被害保护和犯罪预防的重要功能；在互联网治理中，网络平台对网络账号、域名、IP地址等互联网基础资源中涉诈风险的识别和处置，有效屏蔽了涉诈账号、违规链接、钓鱼网站等电信网络诈骗信息的传播媒介，成为电信网络诈骗技术反制的关键环节。更为重要的是，随着电信网络诈骗治理实践不断成熟，《网络犯罪防治法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）在《网络安全法》《反电信网络诈骗法》等立法经验基础上，专章制定基于网络基础资源的预防治理规则，将其升级为网络犯罪的基础性法律制度。作为电信网络诈骗治理乃至整个网络犯罪预防治理的标识性概念，网络基础资源管理呈现出吸纳多元治理理念、整合不同治理资源、容纳复杂技术治理手段的独特形态，其对数字社会的改造幅度之大、对公民日常生活的介入程度之深，远远超出单纯的犯罪控制范畴。因此，如何理解基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理变革，成为犯罪学研究亟待解决的重要理论问题与实践问题。

既有研究主要从网络基础资源管理中的某个具体场景或措施入手，理解数字时代电信网络诈骗的治理变革。诸如电信治理中以黑卡为对象的涉诈网络黑灰产规制、金融治理中以追赃挽损为目标的电信网络诈骗案件紧急止付机制、互联网治理中网络平台对电信网络诈骗信息流的技术反制等场景化研究，以及整合多方网络基础资源管理主体的反诈联席会议制度、协同推进网络基础资源管理的电信网络诈骗公私合作模式、《反电信网络诈骗法》设计的网络基础资源管理制度等治理措施研究，均属于从某个具体切口描摹网络基础资源管理对电信网络诈骗治理形态的塑造。整体来看，上述理论产出虽然敏锐捕捉到基于网络基础资源管理的治理变革，但仍囿于实践层面的治理措施梳理与治理效能描述，忽视了将网络基础资源管理作为犯罪治理新形态、新概念的本体阐释，难以真正诠释由其驱动的电信网络诈骗治理变革。

基于既有研究的不足，本文旨在突破从某一方面、某一维度理解网络基础资源管理的“切片式”研究，而是观察其对电信网络诈骗治理形态的整体塑造，力求对这一犯罪治理的新形态、新概念作出系统阐释：首先，网络基础资源管理如何在技术、组织和制度层面驱动电信网络诈骗治理变革；其次，基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理变革，缘何能够取得现象性的反诈治理绩效；最后，如何以网络基础资源管理为驱动，完善数字时代的电信网络诈骗治理，以期助益于数字时代电信网络诈骗治理的进阶以及数字平安中国建设的拓展。

二、基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理探索

网络基础资源是指能够提供电信、金融、互联网等关键网络服务的资源形式，涵盖了为关键网络服务创造基础条件的技术机制和设备载体。它不仅包括物联网、服务器等具备基础设施级别的资源类型，还涵盖银行账户、网络账号、IP地址、网站等支撑网络互联互通的资源类型。凭借新旧融合、虚实结合的特殊属性，网络基础资源得以深度嵌入人类社会的各个空间、场景与细节，组织起实时互动、网络传播、在线交易等数字化生存方式，成为数字时代各类生产生活中不可或缺的“元资源”。网络基础资源管理，是指对这些关键网络资源进行开发、维护、监测、控制，实现预期利用的目标。在电信网络诈骗治理环节，网络基础资源管理以通信设备限制、资金交易监测、涉诈信息识别为载体，以开发、维护、监测和控制网络基础资源的反诈功能为手段，以预防性法律制度为依托，将预防和治理电信网络诈骗全面延伸至网络基础资源覆盖的各个数字社会场景。由网络基础资源管理驱动的电信网络诈骗治理变革，贯穿微观的技术层面、中观的组织层面和宏观的制度层面。

（一）技术层面：开发网络基础资源的反诈能力

在微观的技术层面，电信网络诈骗治理将大量技术治理措施嵌入账号认证、域名解析、IP通信、支付接口等网络基础资源的日常管理流程，搭建能够自动感知、反馈、处置电信网络诈骗风险的技术治理架构。以网络基础资源为枢纽，电信网络诈骗治理具备了覆盖诈骗犯罪全生命治理周期的技术反制能力，大量电信网络诈骗的预防治理工作，都可以在日常化、自动化的技术响应中完成。

第一，在网络基础资源管理中识别和处置电信网络诈骗风险。即借助网络基础资源的实名核验、账号监测、交易验证等日常管理手段，精确定位用于电信网络诈骗的黑卡、黑号、黑网站、黑链接等网络基础资源载体，快速叫停具有高风险的网络基础资源服务使用方式，完成对电信网络诈骗风险的精准识别和实时处置。首先是对电信网络诈骗设备流的技术反制，其治理重点在于技术化识别涉诈电话卡、物联网卡、拨号器等关键电信通信设备，并对其采取限制功能、拦截信号、暂停服务等技术反制措施，以保障通信类网络基础资源安全运营的方式，避免电信网络诈骗信息通过群发短信、骚扰电话等形式大面积扩散。其次是对电信网络诈骗信息流的反制，这一环节依托涉诈账号智能识别、恶意链接实时监测、钓鱼网站技术屏蔽等技术反制手段，防止电信网络诈骗借助黑卡、黑号、黑网站、黑链接等关键信息传播媒介批量化输出真假难辨的引流信息。总之，在技术反制措施的加持下，网络基础资源逐步成为电信网络诈骗预防治理的枢纽，承担着风险识别和风险处置的预防治理功能。

第二，通过网络基础资源管理的定向干预实现被害保护目标。即在网络基础资源的日常管理中嵌入被害风险提示、在线交易干预等技术治理手段，完成电信网络诈骗的在线被害预防。在实践方式上，电信网络诈骗治理借助网络基础资源的互联互通能力和信息传递效率，向公民实时发出诈骗风险提示、快速截留诈骗资金，通过被害保护机制的及时介入，避免严重损害结果的发生。首先是通过网络基础资源的信息推送渠道，向公民日常推送反诈信息和风险提示，例如在金融类网络基础资源中，商业银行在任何人都无法绕过的支付界面嵌入“账户历史较短”“与您无历史交易”“曾被若干人标记可疑”等提示语，便能对在线交易的关键环节实时提示潜在的电信网络诈骗风险，减少公民向涉诈银行账户大额转账的几率。其次是通过网络基础资源的技术干预，快速阻断公民的高危在线交易，典型措施包括预警劝阻和紧急止付。预警劝阻借助电信类网络基础资源管理的定向设计，向即将进行高风险交易的公民发出警示劝阻信息，防止其做出对自身不利的财产安排。紧急止付将技术反制措施嵌入金融类网络基础资源的资金流向管理之中，追求在诈骗行为完成前的关键窗口期内快速控制涉诈资金，避免被害人出现不可逆的财产损失。通过网络基础资源管理方式的针对性调整，预警劝阻和紧急止付得以建立实时的财产保护屏障，体现出更加关注被害人实际境遇、更加注重反诈意识和数字素养培育的治理导向。

第三，实现网络基础资源管理与电信网络诈骗打击治理的深度融合。与单纯打击线下诈骗犯罪行为不同，电信网络诈骗治理更加关注被诈骗渗透的网络基础资源节点，并以此划定刑事打击的范围，推动刑事打击与犯罪预防的同步展开。例如，公安机关针对涉诈犯罪信息流、资金流的“断卡”“拔钉”“斩链”行动，对准了实时通信、在线交易等网络基础资源的管理漏洞，阻断网络黑灰产对电信网络诈骗的“输血供粮”。仅在2025年，公安机关在上述专项行动中就累计抓获诈骗集团幕后“金主”、头目和骨干多达542人，会同相关部门拦截诈骗电话36亿次、短信33亿条，有效遏制了电信网络诈骗向网络基础资源节点大面积渗透。“净网2024”“净网2025”等专项治理活动，则将打击治理重心转向网络账号、违规链接等互联网基础资源管理的薄弱环节，严厉打击利用网络通信资源发布电信网络诈骗信息的违法犯罪行为。不同专项治理行动对网络基础资源风险节点的共同关注，标志着打击治理行动逐步从被动回应诈骗犯罪本身，转向主动应对被电信网络诈骗持续渗透的网络基础资源管理漏洞，体现出预防优先、源头防范的治理意蕴。

（二）组织层面：基于网络基础资源管理的公私合作机制

在中观的组织架构层面，以网络基础资源管理中的公私合作机制为载体，电信网络诈骗治理逐步将犯罪治理与网络基础资源管理有机整合，不同主体的比较优势、不同形式的管理资源逐步被纳入反诈的统一框架，共同服务于预防治理的目标。

一方面，以公私合作机制为载体，建立基于网络基础资源管理的横向组织架构。即构建面向电信网络诈骗的新型治理共同体，通过横向打通数据壁垒和组织边界，搭建旨在集纳整合不同部门、不同形式网络基础资源数据的反诈平台，通过多重数据的交叉验证、犯罪风险的公私协同处置，实现电信网络诈骗的预防治理目标。例如，国家反诈中心App的开发应用，不仅吸纳了公安机关内部的反诈数据库，还协同了三千家金融机构和支付机构的数据资源。

另一方面，以网络基础资源管理为枢纽，形成“平台前端智能预警、公安后端精准打击”的协同治理模式。这一公私合作机制旨在吸纳电信运营商、商业银行、网络平台等市场主体，利用其在网络基础资源开发、运营等环节得天独厚的技术优势、组织优势和管理优势，弥补公安机关的技术弱项与视野盲点，从而系统提升电信网络诈骗的治理精度和处置效率。以电信网络诈骗治理的警务改革为例，针对传统诈骗犯罪的警务工作由刑事侦查环节收集的线索驱动，是一种基于物理空间、依赖警务人员个体经验的犯罪控制逻辑。而在电信网络诈骗治理中，公安机关开始从电信运营商、商业银行、网络平台等网络基础资源中获得违法犯罪线索。例如，网络平台对涉诈账号、网址、链接的技术识别，能够将互联网基础资源管理环节发现的电信网络诈骗风险，以技术协助的形式传递给公安机关，形成“平台前端智能预警、公安后端精准打击”的协同治理模式。在公私合作的框架下，公安机关逐步跳出直接打击治理电信网络诈骗的惯性依赖，愈发注重吸纳、整合不同的治理资源，补足自身的技术短板和缩小视野盲区；电信运营商、商业银行、网络平台等市场主体也借助网络基础资源管理的优化，大量承担防范和处置电信网络诈骗风险的公共治理任务，成为兼具市场逻辑与国家逻辑的“公共责任公司”。

（三）制度层面：基于网络基础资源管理的反诈治理条款

在宏观的制度架构层面，《网络安全法》《反电信网络诈骗法》《征求意见稿》均设计了大量基于网络基础资源管理的预防治理规则，并升级为基础性的预防性法律制度。

一方面，《网络安全法》《反电信网络诈骗法》设计了网络基础资源管理规则。《网络安全法》第26条规定，网络运营者为用户办理网络接入、域名注册、固定或移动电话办理、网络信息发布、即时通讯等服务时，均应要求用户提供真实身份信息。在《网络安全法》的基础上，《反电信网络诈骗法》以账号身份可信、在线交易可验、信息来源可溯为基准，将网络基础资源管理要求贯穿电信治理、金融治理、互联网治理三大核心章节，旨在切断电信网络诈骗赖以生存的设备流和信息流，组成全链条、立体化技术反制系统。《反电信网络诈骗法》第二章“电信治理”对涉诈异常电话卡、物联网卡等设备流的识别，设置了实名注册、实名认证为核心的电信类网络基础资源管理标准；第三章“金融治理”对异常账户和可疑交易的监测预警，将诈骗风控内嵌于开户验证、交易溯源、信息管理等金融类网络基础资源管理的核心流程；第四章“互联网治理”涉及网络地址转换、域名注册、网络服务器托管、软件发布、网络账号注册等环节的预防治理规则，将技术反诈融入网络平台对互联网基础资源的合规管理。总之，《反电信网络诈骗法》基于电信、金融、互联网三类网络基础资源的规范化管理要求，将电信网络诈骗防治设置为网络基础资源管理环节不可或缺的风控标准，初步奠定了以网络基础资源管理为核心的制度框架。

另一方面，《征求意见稿》对网络基础资源管理作出专章规定。《征求意见稿》第二章“网络基础资源管理”不仅充分借鉴了《反电信网络诈骗法》以及其他网络法的立法经验，还将电信网络诈骗治理中的局部实践经验整合优化，具体分为三个方面：其一，设置网络基础资源的实名制管理规则，将提供实名信息作为使用网络基础资源服务的前置条件。在适用范围上，《征求意见稿》的实名制管理规则不仅覆盖了电话卡、物联网卡、银行账户、支付账户等常见的电信、金融类网络基础资源，还辐射到互联网信息发布、即时通讯、网络接入、域名注册、服务器托管、空间租用、内容分发、应用程序分发等互联网基础资源的关键节点，标志着纵贯电信、金融、互联网三大领域的网络基础资源实名制管理体系正式形成。其二，规范网络基础资源的生产和流通，《征求意见稿》规定任何个人和组织不得以实施网络犯罪或者规避监管为目的，制作、销售、提供、使用网络基础资源，将规范化生产和流通覆盖至网络基础资源设备、软件、工具、服务四大核心产品，使网络犯罪预防治理权力向网络基础资源生产和流通环节进一步扩张。其三，明确网络基础资源的特别管理标准，《征求意见稿》在实名制管理和生产流通管理的基础上，以预防网络犯罪大面积渗透、防范严重损害结果发生为目的，设计具有针对性的网络基础资源管理要求，具体分为针对网络基础资源服务提供者的动态身份核验规则，针对电话卡、银行账户、支付账户、网络账号的使用数量限制规则，以及依托国家网络身份认证的身份核验规则。总之，按照《征求意见稿》第二章的制度设计，网络基础资源管理已然成为相对独立、自成体系的预防性法律制度，与网络犯罪生态治理、网络犯罪防治义务一起，共同组成网络犯罪预防性法治的核心骨架，是理解数字时代网络犯罪治理转型的重要制度线索。

三、基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理逻辑

自2022年以来，全国破获电信网络诈骗案件数、抓获犯罪嫌疑人数量显著上升，立案数、造成财产损失数额显著下降，电信网络诈骗的迅猛蔓延势头得到有效遏制，网络基础资源管理在技术、组织、制度层面的立体推进，取得了显著的电信网络诈骗预防治理成效。在此需要进一步追问的是，网络基础资源管理为何能够有效回应数字时代错综复杂的电信网络诈骗治理问题？它蕴含着何种特殊的反诈机理？

（一）依托网络基础资源搭建反诈系统防护工程

从犯罪与被害的关系来看，由于数字鸿沟的存在，公民在数字化交往互动中存在普遍性的决策能力弱化问题，难以通过自力救济规避电信网络诈骗风险。而电信网络诈骗治理对网络基础资源管理模式的改造，能够切断网络黑灰产的设备流、信息流，破解电信网络诈骗的信息不对称优势与匿名操作屏障，在增进数字素养、弥合数字鸿沟的过程中有效控制电信网络诈骗风险的滋生。

诈骗是时代的另一面镜子，数字时代的电信网络诈骗本质上是数字鸿沟问题的极端表现。由于网络黑灰产在黑卡、黑号、黑网站、黑链接等网络基础资源层面的“输血供粮”，犯罪人得以采用批量控制黑号、灵活切换IP地址、快速部署仿冒域名、伪造正规支付通道等手段编造骗局。凭借网络基础资源层面的压倒性优势，犯罪人能够借助看似正常的电信、金融、互联网渠道，不断向目标人群输出电信网络诈骗信息，使欺诈行为真假难辨、防不胜防。此外，由于物流、购物、贷款、医疗、出行等重要的数据泄露，犯罪人能够轻易掌握被害人的“数字画像”，并针对这些个性化因素，调用更具针对性的网络账号打造人设、设计更具欺骗性的钓鱼网站获取关注，使骗局设计与被害人的个性化需求无缝对接，留给被害人进行理性计算的空间已经被压缩殆尽。在犯罪人眼中宛如“透明人”的被害人因而不断陷入被“洗脑”、被“操纵”而不自知的状态，成为电信网络诈骗严重压榨、剥削的对象。诸如“杀猪盘”等精准诈骗的大面积蔓延，便是个人信息泄露和网络基础资源滥用所衍生的时代副产品。总之，在数字鸿沟之下，仅凭公民自主识别、自主预防诈骗风险几无可能。

面对数字鸿沟问题的加剧，电信网络诈骗治理通过重塑网络基础资源的管理方式，实质上在数字化交往互动中打造了主动识别、实时响应涉诈风险的系统防护工程，能够矫正犯罪人在数据和算法上单方面宰制被害人的非均衡现象。在技术层面，网络基础资源技术反制能力的开发，能够瓦解电信网络诈骗的信息不对称优势与匿名操作屏障。网络基础资源管理对电信网络诈骗设备流、信息流的自动化识别和处置，显著压缩了电信网络诈骗的信息扩散半径，增加其通过黑卡、黑号、黑网站、黑链接编织骗局、接触网民、获得信任的难度，从而有效控制电信网络诈骗的实施范围和实施规模。在组织层面，网络基础资源管理的公私合作，使公民获得了多方治理力量的有效支持，缩小了犯罪与被害之间的数字鸿沟。在公私合作机制的驱动下，电信网络诈骗治理得以充分整合电信、金融、互联网服务提供者的技术优势与管理优势，在实时通讯、账号认证、在线交易等环节向公民持续发送诈骗风险提示，补充公民的信息获取来源、提升公民的反诈意识，从而有效反制电信网络诈骗单方面的信息霸凌。在制度层面，随着网络基础资源管理正式进入行政规制范畴，电信网络诈骗的犯罪成本也明显增加。《网络安全法》《反电信网络诈骗法》以及《征求意见稿》设置的网络基础资源管理制度，能够通过更加前置化、更具针对性的行政规制手段，有效预防和惩处黑卡、黑号、黑网站、黑链接的生产、交易、使用等行为，扭转电信网络诈骗犯罪收益极高、违法成本极低的现实。总之，通过技术层面、组织层面、制度层面的深刻调整，网络基础资源管理能够将潜在的电信网络诈骗风险源直观呈现、揭露，有效解决公民的信息闭塞困境，增加违法犯罪行为的潜在成本，从而整体扭转了数字鸿沟下公民单方面被犯罪人压制、操纵的不利局面。

（二）以网络基础资源为枢纽重组犯罪治理格局

从治理与犯罪的关系来看，电信网络诈骗借助黑卡、黑号、黑网站、黑链接等网络基础资源载体向数字社会大面积渗透，广泛寄生于各个数字化交往互动场景，这种以“在线”为特点的网络犯罪形式，对以“在场”为基础的组织化调控带来巨大冲击。电信网络诈骗治理借助网络基础资源这一枢纽，实现了从物理空间向数字空间的权力迁移，使强大的国家能力突破“在场”的限制，将组织化调控的治理优势延伸至“在线”反诈环节，最终有效回应了电信网络诈骗带来的犯罪治理挑战。

数字社会中还没有任何一种犯罪能够如电信网络诈骗一般，与数字社会日常的生产生活密集交织，成为“发案最高、损失最大、群众反映最强烈”的犯罪类型。凭借黑卡、黑号、黑网站、黑链接等网络基础资源载体，电信网络诈骗得以与网络黑灰产共同完成精致、持续的犯罪分工，通过多重网络技术的综合运用渗透至社会生活的各个场景和细节，向超大规模的网民群体进行有组织、全域性、持续性的诈骗攻势，造成财产损失、数字福利减损等严重后果。此外，突发公共卫生事件进一步催化了“空荡的街头与繁忙的网络”（EmptyStreets，BusyInternet）这一生活方式的变迁，物理空间交往、交易活动的削减以及线上会议、线上办公与网络购物的剧增，都为电信网络诈骗带来超大规模的“数字作案现场”。面对日趋严峻的犯罪形势，聚焦物理空间的传统诈骗犯罪治理面临“在场”与“在线”之间的巨大落差。在电信网络诈骗与数字社会高度交融的背景下，过度依赖于刑罚的事后打击暴露出执法难度大、诈骗破案率低、事前干预能力不足等诸多问题，电信网络诈骗一度对既有的犯罪治理体系构成了严峻挑战。

对此，基于网络基础资源管理的电信网络诈骗治理转型，实质上成为国家有效进入数字社会的技术枢纽，显著提升了国家对数字社会风险的治理能力。正是借助电信、金融、互联网等网络基础资源强大的互联互通能力和宽广的社会辐射范围，电信网络诈骗治理的各项措施才得以有效进入超大规模国家的治理纵深。在技术层面，网络基础资源技术反制能力的开发，开辟了国家能力有效进入各个数字化交往互动场景的治理通道。诸如事前的电信网络诈骗风险识别、实时性的预警劝阻和紧急止付等实践探索，使预防治理权力逐步向电信、金融、互联网领域深度延伸，国家逐步打破了物理世界时的空障碍，实质上具备了影响数字空间的治理能力。在组织层面，公私合作机制对网络基础资源管理模式的干预和改造，还结构性地重塑了国家、市场、公民之间的治理关系，深刻改变了数字空间中多方治理力量、多种治理资源相对无序的混沌状态。例如，网络平台对网络账号、IP地址、域名、网站等互联网资源的管理，实际上形成了国家管平台、平台管用户的间接治理关系。对于国家而言，国家对网络平台等市场主体网络基础资源管理状况的审核，能够间接促进、驱动网络平台履行反诈主体责任。在传统犯罪治理格局中发挥巨大作用的国家逻辑，得以在电信网络诈骗治理中延续、释放、拓展治理效能。对于市场而言，网络平台等市场主体参与网络基础资源的日常管理，能够发挥其在治理技术、业务理解、组织形式等方面“近水楼台”的优势，并在一定程度上化解了市场主体盲目扩张权力、无序抢占资源进而脱离社会责任约束的潜在风险。在制度层面，《网络安全法》《反电信网络诈骗法》与《征求意见稿》设置的网络基础资源管理制度，为国家权力进入数字空间、重组数字化交往互动秩序提供了合法性基础。以网络基础资源为枢纽，国家得以充分发挥自身强大的组织动员能力，扭转网络基础资源管理相对分散、治理资源相对无序的混沌状态。与此同时，公民接受、遵守实名制注册、数字身份核验等网络基础资源管理制度，也深度融入由国家和市场共同搭建的治理格局，在国家引导、市场履行的基础上加入全民反诈的重要基因，补齐了电信网络诈骗协同治理中极为重要的一环。

（三）以网络基础资源为载体汲取社会治理资源

从治理与社会的关系来看，我国之所以能够取得现象级的反诈绩效，还在于深度汲取中国数字基础设施建设快速发展的外部红利，与整个社会治理的数字化转型保持同频。网络基础资源管理与数字基础设施建设一体推进，能够实现多元的价值融合、共享类似的制度框架、完成同步的实践转型，不仅最大程度减少了转型阵痛和磨合成本，还使电信网络诈骗治理与中国整体社会治理的数字化转型产生了良好的化学反应。

一方面，网络基础资源管理依托中国丰富的基础设施建设历史积淀和快速发展的数字基建过程。中国在移动通信、光纤网络、数据中心、算力平台等数字基础设施领域的长期投资与丰富积累，极大地降低了网络基础资源管理的边际成本与转型门槛，凸显了国家在犯罪治理中的制度优势与治理韧性。中国良好的数字基础设施积累所提供的规模、经济和预期保障，极大地助益于技术反制能力的开发。一是数字基础设施提供的规模效应，中国形成了全球最大的统一移动互联网络、光纤用户规模和电子支付生态，针对电话卡、账号、域名等技术反制措施一旦确立，便能通过数字基础设施的组带传导至超大规模国家的基层治理环节、覆盖各个数字化交往互动场景、触达海量使用网络基础资源服务的用户。源自数字基础设施建设的规模优势，便充分转化为技术反制辐射范围的扩大、治理效率的加快和干预能力的提升。二是数字基础设施提供的成本优势，凭借中国在数字基础设施领域的长期实践积累与经验沉淀，电信网络诈骗治理无需从零开始搭建网络基础资源管理体系，而是可以将短信提示、实名核验、交易拦截等预防治理手段，嫁接到成熟的通信网络、电子支付系统等数字基础设施之上，大量技术反制措施仅需通过网络基础资源运营方式的优化，即可快速应用于电信网络诈骗治理。从投入产出的角度，中国在数字基础设施的长期投资不仅具有促进经济增长的效应，还显著降低了电信网络诈骗治理转型的边际成本，形成“基建存量”赋能“治理增量”的溢出效果。三是数字基础设施提供的稳定预期。围绕网络基础资源管理的电信网络诈骗治理以强大的国家能力为依托，由于在基础设施建设领域一以贯之的长期投入、以“中国速度”为代表的基建能力和绩效良好的建设产出，中国甚至获得“基建狂魔”的赞誉。在国家稳定的政治激励、财政支持和绩效评价的保障下，数字基础设施建设得以持续支撑各类技术反制探索，使电信网络诈骗治理克服追求短期政绩的惯性，弥补间歇性治理的局限，从局部、零散的网络基础资源管理措施优化，转向大范围、长周期的预防治理架构搭建。纵贯电信、金融、互联网三大领域的网络基础资源管理体系初步形成，背后是数字基础设施长期投入和稳定预期的默默支撑。与此同时，数字基础设施依托国家强大的资源调配能力和组织动员能力，能够最大限度整合网络基础资源管理背后复杂的治理力量，最大可能地利用源自数字社会不同主体、存在不同诉求、具备不同功能的治理资源，奠定电信网络诈骗治理转型所必须的政治基础、组织基础。

另一方面，网络基础资源管理驱动的电信网络诈骗治理转型，还与中国社会整体的数字化变革保持融通，使得电信网络诈骗治理与整个社会治理产生了良好的化学反应。网络基础资源管理并非电信网络诈骗治理独有，还体现在数据安全治理、网络暴力治理等其他数字治理议题中。不同治理领域对相同治理要素的共同关注，不仅显著降低了数字化转型过程中的制度摩擦，更因内在价值立场的高度统一，推动了电信网络诈骗治理与其他领域社会治理的深度融合与协同增效。在中观的组织层面，网络基础资源管理公私合作机制的迅速开展，依托于中国在网络安全、数据治理等领域丰富的公私合作基础，这些领域相对成熟的职能分工、技术协作、数据共享等公私协作模板，能够复刻、移植至网络基础资源管理之中，充分适应电信网络诈骗复杂的预防治理需求。在宏观的制度层面，面向电信网络诈骗的网络基础资源管理立法并非孤本，而是与其他网络法遥相呼应，共同形成基于网络基础资源管理的制度框架。例如，《网络暴力信息治理规定》第7条、第8条所规定的用户注册、账号管理、身份认证等网络基础资源管理要求，与《反电信网络诈骗法》第22条对涉诈网络账号的核验管理、《征求意见稿》第38条对网络犯罪异常账号的识别处置极为类似。不同立法对网络基础资源管理的共同关注，能够让网络平台等市场主体一体化整合自身的合规管理措施，无需为电信网络诈骗治理“另起炉灶”，在承担必要社会责任的同时避免了治理资源的浪费。

四、网络基础资源管理驱动下电信网络诈骗治理的完善方向

网络基础资源管理作为电信网络诈骗治理转型的标志性成果，是回应传统犯罪占比下降、新型网络犯罪日益上升这一犯罪态势变迁的重要实践探索，代表着中国对数字时代犯罪治理之现实世界和意义世界的独特想象。以网络基础资源管理为驱动，未来的电信网络诈骗治理亟待完善《征求意见稿》的网络基础资源管理规则，提升网络基础资源管理的韧性，探索网络基础资源管理与其他反诈治理措施的组合运用，为数字平安中国建设以及犯罪治理的“中国式现代化”提供新的实践样本与理论方案。

（一）以可信数字空间为基准完善网络基础资源管理规则

目前，《征求意见稿》对网络基础资源管理规则的设计存在技术色彩过于浓厚、管理标准相对零散等值得商榷之处。对此，《征求意见稿》应当以塑造可信数字空间为基准，将之作为核心法益，整合、完善立法草案中技术化、分散化的网络基础资源管理规则。原因在于，公民对数字身份、信息真伪、在线交易的信任已经难以借助自身的经验判断，而是愈发依赖网络账号认证、银行账户安全检验、域名可信标识等技术反馈。网络基础资源管理如果无力维系基本的安全性与可信度，导致网络通信、在线交易、电子支付等网络基础资源被电信网络诈骗大面积渗透，那么10亿以上的网民群体将在高度不信任的环境中生活，导致系统性的数字信任危机出现。因此，《征求意见稿》中网络基础资源管理规则的立法设计，应当以塑造可信数字空间为基准逐步优化。

第一，以塑造可信数字空间为指向，《征求意见稿》还需将隐性规避网络基础资源管理、违规分配网络基础资源的行为纳入规制范畴。目前的立法设计聚焦批量化生产、交易电话卡、银行卡、网络账号、IP地址等后端的网络基础资源服务滥用行为。基于塑造、保护可信数字空间的目标，《征求意见稿》在惩处表层的非法生产、交易行为之外，还需避免网络基础资源管理被数字技术隐性规避、防范数字空间的“元资源”被网络黑灰产大面积腐蚀，以保护网络基础资源管理的可信度和权威性，维系数字化交往互动的信任基础。对此，《征求意见稿》可以考虑将下列行为纳入规制范畴：其一，以技术手段规避网络基础资源管理的行为，即使用起号、养号、深度伪造等技术，以高度隐蔽的手段规避实名核验、身份认证等技术反制措施，使电信网络诈骗脱离网络基础资源管理的控制，造成电话号码、银行账户、网络账号真假难辨的系统信任危机；其二，违规分配网络基础资源的行为，主要指电信运营商、商业银行、网络平台等市场主体的内部人员违规操作，使电信网络诈骗通过内部渗透的方式进入网络基础资源管理环节，系统损害网络基础资源管理的可信度和权威性。上述行为类型的补充，有助于《征求意见稿》形成覆盖网络基础资源管理全生命周期、保护数字化交往互动可信可溯的规制体系。

第二，以塑造可信数字空间为标准，对网络基础资源管理义务的内容进行细化。关于电信、金融、互联网服务提供者对网络基础资源的运营管理，立法草案仅设计了实名制认证、动态身份核验等总体性条款，未针对性配置具体的管理要求，没有改变网络基础资源管理纵向规范有余、横向标准不足的规范配置现状。未来《征求意见稿》还需明确电信、金融、互联网服务提供者的网络基础资源管理义务，通过输出稳定、安全、可预期的规范标准，明确上述主体作为塑造可信数字空间的看门人角色：其一，数字身份动态核验的标准细化，在首次注册实名、动态评估数字身份真实性的基本要求之外，电信、金融、互联网服务提供者还应及时更新核验技术和核验方式，勤勉履行核验义务，使网络基础资源管理能够有效覆盖频繁变更身份信息、批量注册虚假账号、利用AI假冒仿冒等“实名不实人”的问题，塑造身份可信的数字化交往互动环境；其二，增加网络基础资源服务使用异常行为的技术识别条款，要求电信、金融、互联网服务提供者主动更新电信网络诈骗风险识别的技术手段，精准覆盖显著失常的账号登录行为、批量化的账号转让行为、频繁进行高风险交易的账户等风险形式，防范因电信网络诈骗的大面积渗透而带来的不可控安全风险和信任危机；其三，增加网络基础资源服务的应急管理条款，如果存在重大电信网络诈骗风险，电信、金融、互联网服务提供者应立即启动技术反制预案，向潜在被害群体发出风险提示，并向主管部门报告，避免因网络基础资源管理的迟滞造成严重的损害结果。

（二）网络基础资源管理与其他反诈治理手段的组合运用

网络基础资源管理不仅是集技术、组织、制度于一身的治理手段，还是电信网络诈骗治理中承上启下的桥梁。诸多其他电信网络诈骗治理的有益探索，都可以与网络基础资源管理强大的互联互通和技术反制能力深度融合，解锁更加高级的治理形态。

第一，以网络基础资源管理驱动数字时代的警务变革。在网络基础资源管理对涉诈风险源的技术识别能力和实时处置能力加持下，电信网络诈骗的警务实践得以由传统的人力投入转向技术赋能，使警力资源的响应速度、治理靶向与社会效益显著提升，适应数字时代日益复杂的犯罪治理需要。其一，探索基于网络基础资源管理的预测式警务，以信息整合、风险感知和犯罪预测为目标，通过梳理电信网络诈骗违法犯罪中涉及在线交易、电信呼叫、浏览足迹等网络基础资源数据，建立涵盖热门诈骗题材、热点交易形式和高危易感群体的电信网络诈骗风险预警模型，及时发现数字化交往互动中可能存在诈骗风险的风险节点和潜在被害群体，使依赖个体直觉和办案经验的传统警务向立足海量数据和科学方法的算法警务进阶，在最大化利用数据资源的同时显著提升警察的预测视野，进而强化电信网络诈骗治理的前瞻能力和预防效果。其二，完善以网络基础资源管理为基座的共治警务，共治警务追求同时运用网络基础资源管理的预防治理手段与公安机关主导的打击治理手段；在线上环节，共治警务依托网络平台等市场主体的技术反制措施，快速切断电信网络诈骗赖以生存的设备流与信息流，旨在以网络基础资源管理的及时介入避免严重的损害结果发生；在线下环节，共治警务主张充分利用网络基础资源的信息溯源和线索指引，精准锁定线下的诈骗窝点、组织架构及涉案人员，阻止被害人的高风险转账行为，提升电信网络诈骗打击治理有效性。通过线上风险和线下行为的联动查处和公私合作，电信网络诈骗治理有望有效覆盖多中心诈骗节点、弥散化诈骗信息、跨区域被害群体，显著提升其系统治理、源头治理水平。

第二，以网络基础资源管理为依托，完善电信网络诈骗的被害保护机制。网络基础资源管理通过对公民在线通信、数字交往和电子支付环节的有效干预，不仅显著提升了电信网络诈骗的预防治理效果，还为网络犯罪被害保护的体系化提供了契机。未来的电信网络诈骗治理应当在预警劝阻、紧急止付等实践经验基础上，以网络基础资源管理为枢纽整合相对零散的被害保护措施，探索集信息结构优化、高危行为矫治、财产损害干预功能于一体的被害保护体系：其一，信息结构优化指电信运营商、商业银行、网络平台等市场主体对诈骗风险的标识和提示，即在标记诈骗电话、问题账户等常规被害预防措施之外，为政府、银行、企业等主体的账号、账户设置统一的官方防伪标识，探索在通信、互动、支付等界面强制展示信誉等级、信息来源、是否通过国家网络身份认证等信息，以期在交互界面、链接跳转、支付验证等环节设置有效的决策支持节点，使公民能够最大限度了解其交往、交易对象的可信程度和潜在的安全风险；其二，高危行为矫治依托网络基础资源管理对多次异常登录、持续接触高危账号、频繁访问高危网站的技术识别，根据电信网络诈骗被害风险等级的差异，在网络基础资源服务中嵌入轻风险的机器弹窗提示、中风险的人工预警劝阻、高风险的账号防护等梯度干预措施，对存在被害风险的公民进行分类分级干预，纠正公民高风险的数字化交往互动决策；其三，财产损害救济依托电子支付环境的系统优化，将高风险账户收款额度限制、临时交易增强验证、账户大额转账功能强制关闭等被害保护措施纳入金融类网络基础资源的日常管理环节，与紧急止付等既有实践共同形成“转账预警—资金拦截—财产返还”的被害保护措施闭环。对于整个网络犯罪的被害保护体系而言，由网络基础资源管理组成的被害保护机制，与网络暴力治理中的数字人格形象保护机制一起，共同组成面向数字化交往互动的被害保护体系，凸显尊重数字时代人之主体性、对抗数字不平等的正义原理。

第三，以限制网络基础资源服务为手段完善电信网络惩戒措施。与行政法律责任、刑事法律责任不同，电信网络惩戒并不追求财产罚、人身罚的威慑效果，而是以限制电信网络诈骗行为人使用电信、金融、互联网等网络基础资源服务为手段。随着数字时代公民对网络基础资源服务的依赖程度逐步加深，电信网络惩戒对违法犯罪行为人通信设备、网络账号、电子支付等网络基础资源服务的限制，不仅能够遏制网络黑灰产的扩张，还能够显著提高被惩戒对象的数字化交往互动成本，削弱其再次实施电信网络诈骗违法犯罪行为的能力。在网络基础资源管理的基础上，电信网络诈骗治理可探索以电信、金融、互联网服务为基础的三元惩戒体系，以更进阶的规制手段、更合理的成本投入取得预防治理收益。在惩戒措施的内容上，电信惩戒以限制电话卡、物联网卡、固定电话电信线路、短信端口等业务为手段，防止电信网络诈骗从网络黑灰产中持续获得设备流支持；网络惩戒应具备限制网络账号信息发布、禁止注册网站、发布应用、上传链接等网络服务功能，避免行为人向网络空间持续发布引流信息、违规外链和钓鱼网站等电信网络诈骗信息；金融惩戒包括限制行为人开设新账户、限制非柜面出金功能、停止支付账户业务、暂停新开立支付账户和数字人民币钱包等金融服务，增加被惩戒对象接收涉诈资金的难度。在惩戒措施的适用上，电信网络惩戒可根据被惩戒对象在违法犯罪链条中的具体角色、再次实施违法犯罪行为的可能性，确定具体的惩戒类型和惩戒期限，并为惩戒对象保留满足日常生活所需的网络基础资源服务。如果存在电信网络惩戒记录的行为人再次实施相关网络犯罪，应在行政法律责任或刑事法律责任层面对其从重处罚，形成前端电信网络惩戒与后端法律责任威慑相互配合的规制效果。

（三）提升网络基础资源管理的整体智治水平

按照整体智治的犯罪治理现代化标准来看，网络基础资源管理虽然形成“电信管号码、金融管支付、互联网管账号”的明确分工，但缺乏统合不同治理主体、形成跨部门治理合力的整体视角，条块分割、协作不畅、数据孤岛等碎片化治理问题的存在，导致相应的技术反制措施无力覆盖电信网络诈骗整个犯罪链条，制约了其作为反诈系统防护工程的内部协作能力，无法彻底完成对数字空间犯罪治理格局的重组。同时，当前的网络基础资源管理过度集中于电信、金融、互联网三个领域，它虽然能有效预防投资理财、杀猪盘、刷单诈骗、养老诈骗等经典的电信网络诈骗形式，但无力应对人工智能、区块链等依托新型数字技术的诈骗形式变迁，这既不能有效适应数字时代诈骗技术和诈骗方法的迭代演进，也无法充分汲取区块链、人工智能等新型数字基础设施的红利。因此，网络基础资源管理亟须以整体性治理和数智化转型为线索，促进技术反制措施的优化，提升技术反制措施的协同能力与治理韧性，以期取得成倍超过治理投入的产出。

一是以整体性治理提升网络基础资源管理的内部协同程度，以电信网络诈骗治理为基点搭建数字时代网络犯罪治理的系统防护工程。整体性治理旨在打破网络基础资源管理的拼盘式构造与“条块分割”壁垒，全面整合分散在电信、金融、互联网等领域的技术反制措施，使网络基础资源管理能够全面覆盖整个电信网络诈骗的犯罪链条，破解不同治理主体之间技术标准不一、权责边界模糊等协同困境，为数字时代的网络犯罪防治和数字平安建设提供可操作、可复制的整体性治理方案：其一，技术标准的统合，即整合电信网络诈骗风险的技术判断标准，具体可由反诈联席会议牵头，组织网络基础资源管理的成员单位共同建立高质量的涉诈风险特征库，形成网络基础资源管理标准的基本共识；电信、金融、互联网等网络基础资源管理的成员单位可在统一技术判断标准的基础上，结合自身的网络基础资源管理特殊性，在同一技术标准之下设计二级风险判断指标，从而兼顾协同治理与精准治理的双重要求。其二，协同方式的确立，这需要电信网络诈骗治理建立横向的网络基础资源管理联动响应机制，依托综治平台、反诈工作专班、反诈联合指挥部等组织形式，完善不同网络基础资源场景的电信网络诈骗数据共享、风险提示、线索移交、预警推送与会商研判等工作，建立涉诈电话号码、关联银行账户、网络账号链接的跨行业、跨平台联动处置机制，以期将碎片的治理线索在电信、金融、互联网等网络基础资源场景内有效整合，使反诈系统防护工程能够真正形成一处发现、全局响应的整体性治理效果。

二是以数智化转型提升网络基础资源管理的技术治理韧性，适应数字技术催生的网络基础资源管理新需要。数智化转型要求网络基础资源管理紧密追踪人机互融、虚实同构、算法主导引发的社会形态变革，汲取中国在区块链、人工智能、元宇宙等新领域的数字基础设施成果，以精准回应数字技术引发的新型电信网络诈骗治理难题，避免因网络基础资源管理方式的滞后造成新型网络黑灰产的野蛮生长。首先是新型电信网络诈骗风险的动态识别，网络基础资源管理可在风险预警环节纳入在线学习机制，通过大模型的持续迭代与自适应优化，定期提取账号注册、通信手段、交易方式等网络基础资源服务的数据特征，梳理电信网络诈骗的手段变化与演进规律，使对应的技术反制手段能够动态适应数字时代电信网络诈骗形态的快速变迁，保持国家逻辑在新技术、新业态、新场景中长期“在场”。其次是对新型网络基础资源的前瞻管理，探索面向数字虚拟身份的认证标准和管理流程，适应以社交机器人账号为代表的新型网络账号认证需求，提升对AI陪伴等新场景的电信网络诈骗风险预警和处置能力，使电信网络诈骗治理快速适应区块链、人工智能、元宇宙等数字技术催生的网络基础资源形态变革，避免因人机关系严重失衡而出现系统性的犯罪治理危机。最后是数字技术服务滥用的预警处置，即面向大模型API调用、AI数据训练、加密通信服务等数字技术服务场景，建立电信网络诈骗异常服务识别、风险溯源机制，并依据风险等级实施异常服务限流、被害群体警示、训练任务中止等技术反制手段，切断电信网络诈骗使用新型网络基础资源服务的技术通道，回应数字时代日益复杂的技术治理需求。

余论

在理论意义上，网络基础资源管理这一新概念的引入，为观察数字时代错综复杂的犯罪治理转型提供了新视角。数字时代的犯罪治理体现出远超犯罪控制抑或犯罪预防的多重面貌，诸如网络平台技术治理的大规模应用、智慧警务的创新性实践、在线被害预防机制的纵深拓展、针对网络犯罪的国际执法合作，都已经超出数字技术应用范畴，演变为深度嵌入数字社会生活、足以撬动权力分配格局与社会组织方式的复杂治理系统。如何对数字时代的犯罪治理变革进行适当的描述和解释，成为数字犯罪学不能回避的重要议题。而网络基础资源管理的引入，可以重新阐释政治层面的话语运用、经济层面的投入产出、组织层面的警务变革、法律层面的预防治理立法、技术层面的赋能式运用等一系列电信网络诈骗治理探索，继而整合犯罪学理论，形成更具解释力的知识产出。在这个意义上，网络基础资源管理能够有效揭示电信网络诈骗治理深度嵌入公民数字化交往互动、塑造数字社会秩序的内在机理，在“普通人的普通时日”中为犯罪学注入了内涵数字逻辑、凸显数字正义的基因，及时回应以《征求意见稿》为代表的预防性法律制度的构建。尽管目前的分析限于电信网络诈骗治理这一具体议题，但以此为起点，诸如人工智能、区块链技术深度应用下数字时代网络犯罪的防治策略选择，以及传统犯罪学理论在数字时代的传承与发展，都可以从网络基础资源管理的研究中获得新的灵感来源和想象空间。